义务教育阶段政校关系困境与出路

总结与讨论

通过对全国中小学校长进行随机抽样发放问卷，结合对个别校长的单独访谈和集体访谈，可以发现，目前我国中小学办学自主权存在欠缺，政府职能履行存在缺位和错位的现象，具体问题如下：

（一）学校人权、事权、财权均存在不足

在人权方面，学校缺乏基本的人员进退机制和奖惩机制。在回答“您认为一所优秀学校主要依靠什么”这一问题时，校长们认为优秀的师资对于学校的发展和建设来说具有至關重要的地位。但目前，校长没有权力聘任合格的但没有编制的教师，也没有权力解聘不称职的在编教师。除了教师质量问题，部分地区学校还存在教师数量不够的情况。尤其是所谓的“边缘学科”如音乐、美术、信息技术等教师。在学校教师职称评定和工资奖励方面，校长也缺乏自主权，从而导致部分教师拿到理想职称后不思进取、倦怠工作，给学校的教育教学工作带来消极影响。

在事权方面，学校对于如何将校本课程纳入课时无能为力。国家课程占去了大部分的学生学习时间，而校本课程和小学阶段最重要的实践课程内容却只占小部分。另外，上级教育行政机关对于教师教育教学研究的硬性规定在给学校教研带来动力的同时，也可能由于目标和内容对接不当的问题而使得教育研究失去了针对性。值得注意的是，农村地区学校的自主权显著不足。比如在课程设置方面，城市非中心区学校、城镇学校和城乡结合部学校都比农村学校有更多权力;在课时安排方面，城市的学校比农村学校有更多自主权;在教学模式选择方面，城市中心区学校比农村学校有更多自主权。农村学校自主权的缺失一方面原因是校长自身业务能力不足，导致政府不敢放权给学校;另一方面，农村地区教育行政部门也更容易出现由于缺乏监督而不遵守相关规定进行管理的问题。因此，农村学校的办学自主权更需重视。

在财权方面，政府的投入不够且存在不均衡的问题。义务教育公办学校的经费来源主要是政府拨款，但目前我国教育经费投入还不达标。经费的缺乏束缚了学校自主开展各项教育教学工作的手脚，有的校长需要花费大量精力为学校筹措社会资金支持。除了整体上缺乏办学经费的情况，我国教育经费投入也存在不均衡的现象。规模大的学校资金充足，能有更加优质的教育资源。而规模较小的学校资金相对紧张，在需要建设同样的校舍、购买同样的教学设备的情况下，难以形成规模效应。

（二）权责不对等，学校安全责任过重

与教育行政部门赋予学校的权力相比，学校需要承担的教育责任非常大。可见，目前教育行政部门赋予学校的自主权不足，而且让学校承担了与权力不对等的责任。

首先，学校成为了面子工程的制造场所。各级各类政府部门、社区单位、工青妇组织等开展的“进校园”活动成为了学校不必要的社会责任负担。这些活动在干扰学校的正常教育教学工作的同时，也给学校带来了一系列本不需要承担的责任。

其次，学校安全责任无底线。虽然我国法律规定，学校安全责任问题施行“过失责任制”，也就是说学校在无过失的情况下不需要承担任何责任，但在具体实践过程中，过失如何划分却成为一个头疼的问题。家长和社会舆论认为只要学生在学校出现了事故，就应该由学校担责，甚至一些发生在校外的事故也会给学校扣上“教育工作不到位”的帽子。目前，社会对于教育的认识还停留在学校包揽一切的层面上，家庭和社会把教育方面理应肩负的责任也全权抛给了学校。另外，地方政府缺乏对于学校安全责任的明确制度规定和政策，缺乏对学校的权益保护。“怕学生出安全事故”成为阻拦学校开展实践活动的绊脚石，如此下去造成的结果将是对学生全面发展的阻碍。

（三）政府职能行使方式单一，人员专业性不足

总体上来说，目前政府在教育职能履行上存在两大问题。一是责任主体不明确;二是责任内容规定不明确。地方政府在落实中央政策文件精神时没有根据具体情况制定相应方针政策，在解决政府和学校之间的矛盾时要么一味将责任推给学校，要么在政府内部各科室之间相互推卸。并且通过差异性分析可知，农村地区的教育行政部门在责任主体上的不明确程度显著大于城市中心区的教育行政部门，可见农村地区政校关系的改进更应受到重视。

另外，政府的责任履行方式太过单一。多以行政命令为主，给学校增添了很多与教学不相关的社会义务和工作。校长需要应付冗余的会议和检查，教师需要应付重复的文书工作和情况调查。作为为人民服务的政府，理应为学校的发展提供指导与支持，而目前政府的服务功能却并沒有体现出来。

最后，仍然存在教育行政人员不懂教育基本规律的情况。目前，我国教育工作的专业化程度远不及其他政府部门，所以导致在选拔教育行政人员的时候缺乏对其专业性的考察。很多教育行政人员缺乏教育专业背景和相关知识，甚至没有教育工作经验。因此，他们在开展具体教育工作指导时，往往难以考虑学校开展工作的实际情况，与教育一线工作者出现观点分歧，导致违背教育规律的现象屡屡出现。

四、对理顺政校关系的建议

（一）依法治教

首先，各级各类政府需要按照相关法律政策行使职能，严格禁止教育治理工作中的缺位、越位。我国教育相关法律条文对政府的职能有明确规定，政府的教育管理权力具有法律性的特点。因此地方政府应该将该放的权力坚决下放，而该管的事项政府就应该切实管好。另外，为了提高政府行政效率，使教育治理过程民主化、透明化，政府有必要接受社会舆论监督，及时通过互联网等平台进行信息公开。

地方政府在落实中央文件精神、制定相关政策的时候要遵守相关教育法，政策制定过程应该公开、透明、实事求是，听取一线教育者和专家学者意见。

其次，学校也应该树立并强化依法办学的理念，建立起学校章程，规范学校解决纠纷的机制和安全应急管理机制，我国乡村地区学校校长更应提高自己的法律意识，知法懂法，依法治校，当校长和学校其余管理人员有能力管理好学校的时候，政府也会更加放权。

（二）建立服务型政府

1.政府需要树立为学校服务的思想。习近平总书记也在十九大报告中多次提到“为人民”，以人民为中心来开展工作是政府的首要职责。

教育行政部门不能把学校作为搞政绩的场所。教育是一项需要长期投入的工程，而在有限的在职期间，许多当权者不愿意将精力投入到这项回报期限过长的事业中，因此也导致教育事业不受重视。相反，每当地方政府需要表现自身政绩的时候，总喜欢把学校作为场所开展各种宣传活动。这种错误观念误导了社会对学校的认识，更误解了学校的角色。实际上，政府应该实地调查学校所需，帮助学校解决实际困难。当政府把自己的角色定位在服务者的时候，学校的各项需求才得以被聆听，一线教育工作者的意见才得以被采纳，办学活力才得以被激活，教育质量才得以提高。

2.教育行政部门应该注重人员的专业性。至少具有教育工作经验，更好的是能够热爱教育事业，最好的是专于教育事业、懂教育规律。教育是一门艺术，有其灵活性和创造性;教育也是一门科学，有规律性和严谨性。因此，需要教育行政人员在遵循教育规律的前提下开展教育工作，否则无法为政府赢得公信力。

3.转换政府的责任履行方式。作为为人民服务的政府，理应为学校的发展提供指导与支持。此次调查显示，校长们希望政府以制定法律法规和提供咨询服务的方式来管理学校，也就是说政府的职责应该由“管理”转向“服务”，给予学校更多地指导和帮助。

政府的服务功能应当基于民主合作的原则，是为学校自身发展所提供的服务，是基于对学校的信任所提供的服务。

（三）社会第三方参与治理

社会第三方的加入也可以对于解决纠纷和安全机制建立起到良好的推进作用。管办评分离目标下，要强化社会的评价主体作用，把评价权和监督权更多交给社会、回归社会，社会机构对学校和政府的评估作用将有利于学校办学自主权的落实。社会第三方评估机构要专业、公正。新公共管理视角下，教育责任不仅应该由政府下放到学校，而且也应下放给社会主体，所以可以尝试将部分教育经费交由第三方承担，教育评估和监督职责交由第三方来操作，政府只起到坚守教育公平和维护教育基本秩序的作用。

（四）营造良好的教育生态环境

针对社会上出现的对学校的敌意和不信任，对教师这一职业不尊重等现象，政府需要在舆论上起到引导作用，通过树立相关法律，制定相关政策，并监督地方教育部门认真贯彻落实，严格执行相关制度。例如，针对学校安全责任划分问题，地方政府需要为学校的权益做考虑;针对教师的数量、质量问题，政府应该提高经费投入力度，并狠抓师范教育质量。绿色、人文、开放、包容的教育生态环境下培养出的人才是健全的、全面发展的人。以此切实改善教育生态环境，给予学校更多的施展空间，办出有特色的教育和令人民满意的教育。

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