试论适度普惠型社会福利的城鄉一体化

摘要：中国已经进入适度普惠型社会福利城鄉一体化推进时期。适度普惠型社会福利的城鄉一体化是在城鄉基本公共服务均等化下，逐步将城鄉居民纳入到基本社会福利范围。适度普惠型社会福利城鄉一体化的具体目标为一个制度，两个标准，统一管理，协调发展；基本原则是政府主导，统筹兼顾，可持续发展，推进适度普惠型社会福利城鄉一体化的重点是教育福利、老年服务和住房福利。

关键词：适度普惠型；社会福利；城鄉一体化

中图分类号：D632.1　文献标识码：A　文章编号：1004—0544(2011)07—0005—05

随着我国经济的快速发展，城鄉二元结构已成为中国经济和社会发展的主要阻碍，统筹城鄉经济和社会发展，已成为近年来举国的政治共识。

在计划经济体制下，我国形成了城鄉二元经济结构和基于身份制的社会管理模式，城鄉社会保障按不同的目标分设和分治。社会保障城鄉分裂的格局已经成为我国社会保障制度发展的主要瓶颈。在全面统筹城鄉经济和社会发展的进程中，社会保障城鄉一体化的重要性日益突出，条件越发成熟，因此，消除社会保障城鄉分裂的局面，及时推进社会保障城鄉一体化，是当前中国社会保障发展的主要目标和任务。在这个意义上，中国进入适度普惠型社会福利的城鄉一体化推进时期。

一、适度普惠型社会福利城鄉一体化的总体目标

适度普惠型社会福利城鄉一体化是在城鄉基本公共服务均等化下，将城鄉居民纳入到基本社会福利范围，逐步把城鄉的社会福利发展成为：“制度合一、服务衔接、功能配套”的体系。社会福利城鄉一体化在内容上有“制度一体化，”和“服务一体化”两个层次。适度普惠型社会福利城鄉一体化的具体目标为：一个制度，两个标准、统一管理、协调发展。

一个制度。城鄉社会福利在统一对象管理的基础上，统一筹资渠道、统一管理内容、统一管理评估。

两个标准。社会福利城鄉一体化的基础是统筹城鄉社会保障制度发展，一体化是“统筹”而不是“统一”，因而在一段时期内，在一个制度中，存在有福利待遇水平上的差别，这样的“两个标准”过渡时期。

统一管理。以跨部门的行政机构改革为契机，整合跨部门的行政资源，统一组织、协调和管理社会福利重大事宜。即统一的社会福利业务管理机构，统一的监督管理机构，统一的社会福利信息管理平台。

协调发展。在统一的社会福利业务管理机构，统一的监督管理机构，统一的社会福利信息管理平台基础上，最后以《社会福利法》为根本，在法律层次理顺不同社会福利制度的关系，从总体上促进社会福利管理和服务的协调发展。

二、适度普惠型社会福利城鄉一体化的基本原则

政府主导。在当前加快推进以改善民生为重点的社会建设中，随着国家财力的增强，社会福利制度城鄉一体化工作的推进处在最佳的时期，要不断创新，勇于突破，抓住时机来全面推进社会福利城鄉一体化事业。

在现阶段乃至未来一定时期，政府对农村社会福利制度建设还需要给予更多的财力投入，提高社会保障项目的筹资水平，逐步缩小与城市的差别，更快地推进制度建设，同时落实社会福利制度其他责任主体之间的责任分担机制，以充分调动各方的积极性、动员各方资源、弥补政府力量不足，最终促使城鄉社会福利制度的全面发展。

统筹兼顾。社会福利城鄉一体化是一项全新的工作，也是一项系统的工作。一方面，要考虑到社会福利制度和相关政策具有时间上的连续性、地区间的平衡性、制度间的层次性、部门之间的协调性，还要结合当地实际，积极稳妥地出台相关政策。另一方面，要针对社会福利城鄉一体化的不同特点和薄弱环节，统筹规划社会福利城鄉一体化的发展，要重点突破，向两个方面倾斜：从城鄉二元结构来看，主要面向农村；从地区差异来说，主要面向欠发达地区，要着力破解社会福利制度一体化中存在的难点问题，实现一体化的快速、平稳推进。

可持续发展。推进社会福利城鄉一体化要注重公平，在承认存在客观差异前提下，将这种差异控制在社会可承受的范围内。但也要看到，社会福利支出具有较强刚性，一旦设立就需要持续提供，需要政府有足够财力保障长期供给。改革开放三十多年来，我国的综合国力显著提升，但是中国的基本国情还没有改变，由此决定了社会福利城鄉一体化必然呈现出以下两个方面的特征：适度普惠的一体化、渐进式的一体化。在加大财政投入的同时。社会福利城鄉一体化的推进工作要做好城鄉社会福利制度的顶层设计，确保在基本国情下，坚持适度的普惠。

三、适度普惠型社会福利城鄉一体化的推进重点

从社会福利的内容来看，广泛涉及教育福利、公共卫生福利、老年福利、儿童福利、残疾人福利、妇女福利、住房福利、慈善公益事业等等方面，从当前保障和改善民生的角度，从选取人们广泛关注、具有重要影响的教育福利、老年服务和住房福利，把它们作为推进适度普惠型社会福利城鄉一体化的重点。

(一)教育福利城鄉一体化的目标定位

教育福利城鄉一体化是社会保障城鄉一体化的重要组成部分，是保障城鄉教育均衡发展、促进教育公平的必然要求。

属于社会福利体系的教育福利，可以从广义和狭义进行区分。从广义上看，教育福利是指以免费或低费方式向国民提供教育机会和教育条件的社会福利事业，包括义务教育、教育救助、国家奖助学金、免费师范教育、国家助学贷款、学生假期购票优惠和国家或地方政府设立的面向社会提供免费或低费教育的各种教育机构等等。从狭义上看，教育福利是针对处于困境的社会成员。教育福利的城鄉差异在我国当前主要集中体现在义务教育的城鄉差异。城鄉教育福利一体化主要指的是义务教育的城鄉一体化，也称为“义务教育均等化”。

1.在2016年以前，实现区域内城鄉义务教育均等化，区域间城鄉义务教育差距明显缩小。区域内城鄉义务教育均等化推进顺序应选择从县域均等、省域均等到全国均等推进，先小域后大域。县域内义务教育均等的重点是缩小城鄉之间的差距，县级教育财政投入和省市级财政转移支付的重点在农村义务教育。贫困地区义务教育均等的重点在县域内，高于和处在全国义务教育均等平均水平的地区，推进义务教育均等的重点在省域内。在同一区域内，以学生数为标准，实行义务教育均等化拨款制度，财政资源分配应向薄弱学校倾斜。逐步强化省级政府的责任，配合国家行政体制改革的进程，将义务教育的财政责任明确为中央政府和省级政府承担，管理权责仍由县级政府负责。省级政府负担义务教育阶段教师的工资，在农村执教的教师要有政策倾斜。

与此同时，要特别注意解决农村留守儿童教育问题。一方面要改善制度环境，加快户籍制度改革，取消不合理的户籍制度，取消对进城务工人员子女的入学限制，让“留守儿童”不再留守，可跟随父母入城接受教育。另一方面，要完善现有农村教育体系，让留守儿童能得到更好的教育。这是目前解决农村留守儿童教育问题最经济、最有效

的途径。在农村中小学布局结构调整中，规范并完善寄宿制学校的管理，把农村留守儿童都集中在学校住宿，用强化的、优质的学校教育弥补留守儿童家庭教育的不足。

2.在2020年以前，实现全国义务教育均等化，实现城鄉学前教育一体化，实行12年制义务教育。实现全国义务教育均等化主要表现为区域之间、城鄉之间、学校之间的义务教育基本形成均等状态。城鄉学前教育的标准统一。我国的九年制义务教育往前延长，延长到12年制义务教育，形成三年学前教育、六年初等教育和三年初级中等教育。

3.改革配套措施。第一，加大义务教育的财政投入，改革教育投入制度。建立义务教育财政投入稳定增长的机制，依法确保教育经费的“三个增长”：政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证学生人均公用经费逐步增长。在城鄉一体化背景下，教育投入制度的改革，一是要缩小目前过大的城鄉教育投入差距；二是要加大对流动人口的教育投资；三是要明确政府解决流动人口受教育问题的教育投入责任。为实现专项资金的足额到位，可以考虑采取“教育券”这种“钱随人走”的方式，让流出地政府承担一定的投入责任。第二，改革教育人事制度。结合义务教育均等化发展的需要，在教师的选聘制度、教师的绩效评价制度、教师的培训制度和教师的薪酬制度上都要进行相应的改革。在城鄉教育人力资源的规划上，要建立起农村教育和农村教师发展动态监测系统；修改教师编制方法，使其标准多元化、弹性化；建立有利于城鄉教师定期交流的考评机制，打破教师的区县归属、单位归属制度；创造条件扩大农村教师培训机会，建立费用全免、体系下移、形式多元的农村教师培训机制；实行教师双向流动机制，农村教师流失补偿机制；薪酬分配和职称评定“补偿性”地倾向农村教师等。第三，颁布义务教育国家标准，制定均等化发展指标体系。国家制定满足办学基本需要的义务教育基准，规定全国义务教育生均经费、生师比、办学条件等最低标准，规定全国义务教育经费占全国财政经费总支出的最低标准。建立义务教育均等化发展指标体系，便于及时发现存在的问题，对决策部门起到预警作用。尽快制定全国义务教育阶段小学和初中生均公用经费的合理标准，计算义务教育经费供需差额，提高生均投入成本，生均公用经费由中央财政和省级财政按比例承担。

(二)老年服务城鄉一体化的目标定位

随着我国老龄化进程的加快，老龄化所带来的影响会逐步加大，现代化的老年服务和一体化将是今后我国社会福利发展必需解决的主要问题之一。

1.在2016年以前。普及社区服务为主的多元化供给主体的居家养老，并在城鄉逐步建立标准有别的居家养老中心。社区服务型居家养老在我国城市社区已经有了一定的发展，需要进一步的规范和提高。在未来老年服务城鄉一体化下，社区服务型居家养老在农村地区的推广和普及是必然趋势。社区服务型居家养老便于各村、各社区结合自身的实际情况灵活多变地开展养老服务项目。社区服务型居家养老可对最终实现农村养老社会化起过渡作用。为了能让居家养老事业规范化和可持续化，城鄉应逐步建立标准有别的标准化居家养老中心。

2.在2020年以前，大力发展城鄉养老机构，农村敬老院全面走向社会化，完善城鄉养老机构的功能分类。政府集中供养“五保户”的敬老院是未来我国农村养老机构发展的基础。敬老院全面走向社会化表现在：第一，投资主体多元化。多渠道筹集敬老院扩建改造的资金，如通过政府拨款、福利彩票、企业和民办私营业主投入、社会捐赠、敬老院创收等。第二，拓展服务领域，从传统的五保服务转向社会便民利民服务，服务对象从传统的民政工作对象向社会对象扩展；第三，按照“持续照顾”理念发展养老机构，以尽可能使老年人减少搬迁养老场所。养老机构在功能上应逐步并归两类：一类为复合型养老机构，分别收养基本生活自理能力程度不同的老人，从基本生活能自理到生活完全不能自理的老人都可以接收。另一类为单一型重度护理养老机构，收养生活基本不能自理或完全不能自理、需一级或专门护理的老人，让他们入住后一直住到需要“临终关怀”。

3.在2020年以前，建立和发展城鄉一体化的机构养老服务体系。随着人们养老需求水平的提高，机构养老将成为我国老年服务的主要方式。因此，在形成城鄉多元化供给主体的居家养老服务体系的同时，应逐步建立和发展城鄉一体化的机构老年服务体系。

逐步在我国建成以国家兴办的老年社会福利机构为示范、其他形式的老年社会福利机构为骨干的城鄉一体化的机构老年服务体系。老年服务对象的公众化。服务对象不再只限于“三无”对象，而是有老年服务需求的所有老年人；服务内容的系列化，满足老年人的养、医、乐、学、为、教等方面的需要；服务方法科学化，引入社会工作专业工作理念和方法。

政府应着力建设满足最低生活保障的基本生存型养老机构，依靠社会力量发展满足基本生活水准的社会福利型养老机构，而依靠市场力量发展满足个人特需的市场型养老机构。鼓励城市民营的养老机构在农村建立分支机构或者连锁店。可在富裕的农村地区先试点，逐步推广。城鄉标准服务可以有所差别。但是同一级别的养老服务的标准在全国范围内是统一的，所以老年人对养老机构有多种选择，从而获得标准化、高效率、专业化的老年服务。

4.改革配套措施。第一二，政府在建设城鄉一体化的老年服务体系中发挥主导作用，政府要为养老机构的发展提供政策优惠，特别是农村地区的养老机构的发展，一定要有政府的政策倾斜。鼓励社会各界力量共同发展养老机构，应当在工商税务、金融、医疗、建筑、土地、公共设施和基础设施使用等方面制定相关优惠政策，从制度上给予鼓励和扶持，为养老机构的发展创造良好的外部环境；政府还要对民办的养老机构加强指导，鼓励其提高养老机构规范化管理的水平。第二，建设专业化的老年服务队伍。随着经济和社会的发展，老年服务不再局限于生活照顾，而是向精神生活等更加广阔的领域伸展，提高养老机构工作人员素质，促进养老服务的规范化、专业化。一方面。要提高养老机构服务人员的专业素质，加大专门人才的引进力度，引入社会工作的专业理念和手法，逐步建立社会工作职称系列，鼓励和吸引专业技术人员和高等院校毕业生到养老机构工作。另一方面，继续组织壮大各种类型的志愿者服务队伍，广泛动员社会力量，开展和深化志愿服务活动。促进志愿者服务的经常化、制度化。

(三)住房福利城鄉一体化的目标定位

统筹城鄉住房保障体系的建设，把住房政策做为社会政策的一项主要内容来加以实施，从“住有所居”的目标来实现住房福利城鄉一体化。

1.在2016年以前，进一步完善城镇住房保障制度，使符合条件的城市低收入群体享受应有的住房保障待遇。我国已初步建成了一套保障城镇中低收入家庭的住房福利体系：对中低收入家庭提供经济适用房，实行政府

指导价：对最低收入家庭提供廉租房，实行政府定价。从实施的效果来看，虽然对于支持城镇中低收入家庭解决住房问题起到了一定作用，但是由于住房政策自身和实施中存在的问题，现有的住房相关制度也呈现出不同程度的缺陷和弊端，还有相当多的城市中低收入群体没有享受到应有的住房福利。

在今后发展中，政府应加大增加中低价位和中小户型的普通商品房和经济适用房的土地供应，并给予一定的优惠政策。政府可以考虑在新建商品房小区配套一定比例的经济适用房来增加经济适用房的供给，应把对经济适用房的建设补贴转化为对中低收入家庭的直接货币补贴，变“暗补”为“明补”。在廉租房制度方式可以更多地采用租金补贴的方式来保障。

2.在2016年以前，建立城市公共租赁住房保障制度。公共租赁住房是政府保障和市场机制运作相结合的一种租赁住房，又被称为政府公共租赁房，由于在其运行过程中，加入了政府保障的力量，其租金高于廉租房，但又低于市场商品房租金，可以将其划归为租赁性保障型住房。政府公共租赁住房的来源有几种：一是出租性经济适用房；二是政府逐步以改造、收购市场存量中户型小、价格相对低的普通商品房等方式，储备“政府公共租赁住房”；三是政府与单位合作建设公共租赁住房，这将是未来一段时间里公共租赁住房的主要来源。住房公积金的增值部分将部分于公共租赁住房制度的建设，这将能激励和促进企业单位为职工缴纳住房公积金，从而提高住房公积金制度的覆盖面和住房保障制度的普惠程度。

建立城市公共租赁住房保障制度，能适当扩大住房保障的覆盖范围，在仍然坚持廉租房针对居住困难的低收入家庭的前提下，关键是把中等偏低收入阶层也纳入到住房保障体系中来，中等收入以上阶层，不能或不愿意购买经济适用住房的，可以选择公共租赁房。与此同时，还能适度地把常住本地的低收入非户籍人口纳入到公共租赁房体系中来。

3.在2020年以前，有区别地将外来农民工纳入城镇住房保障体系。流动人口的住房福利问题已经成为实现城鄉住房福利一体化的关键问题。将外来农民工纳入城镇住房保障体系，将成为城鄉住房保障一体化的主要切入点。

目前，大多数农民工在城市没有相对稳定的、适于家居生活的住所；另一方面，外来农民工融入城市愿望强烈。由于目前的房价较高，城市住房保障体系严格的户籍限制，这就造成了在住房保障问题上“同城不同待遇”的现象。

由于不同类别的农民工的住房需求有不同特点，再加上城市住房保障资源的有限性，所以要从时间和空间上分类解决农民工的住房保障问题。第一，从时间上，要区分农民工是否在城市长久居住，给予不同方式的住房保障。如将部分已经长期居住在城市或有愿望居住在城市的农民工纳入城镇住房保障体系，如在城市购买商品房，可以给予购房补贴。对于优秀农民工和缴纳社会保险较长的外来农民工，可以先纳入城市住房保障体系，然后逐步放宽条件。而对于部分流动性强、短期逗留城市的农民工。可提供临时性的农民工公寓或者提供租房补贴。对那些招用外来农民工较多的企业，在符合规划的前提下，可在依法取得的用地范围内建设农民工集体宿舍。第二，从空间上，结合城市化发展水平和发展战略规划，区分本市区与外市区、本省区与外省区等不同来源地的农民工，给予不同方式的住房保障。如对于本市区、本省区的农民工应该将他们纳入城镇现有的住房保障体系。在城市定居购买商品房，可发放购房补贴；对于外市区和外省区的农民工应该更多地提供临时性的住房补贴和低租金的农民工公寓。

4.在2020年以前，建立和完善农村住房保障体系，出台农村住房扶助政策。在国家层面上应建立农村住房信贷制度，包括直接贷款和贷款担保两大部分。在贷款条件方面，可和政府的政策导向结合，如对于能够节约用地、建设公寓式楼房、面积不大功能齐全、以旧村改造为主、加强村镇基础设施等的项目就容易得到优惠的贷款；整合城市的设计建设单位或大学的研究机构的人才，组建农民建房服务体系，为农民、农村提供无偿的建房援助，尽快开展农房贷款和建设服务试点。

此外，对于农村的三无人员由村集体提供公共住房供其居住。随着人口老龄化的来临，农村敬老院的发展，也可以实现特困老年人在老人公寓集中居住。

5.改革配套措施。第一，实施一系列财政税收优惠政策。鼓励社会资金投资兴建廉租房并按指定的价格出租，大量增加廉租房的供给量，减轻政府直接建设廉租房的财政压力；实施中低收入居民贷款购房的税收抵扣政策，如可以向政府申请优惠利率贷款，由财政进行贴息，并可用每月的贷款还款额进行所得税的抵扣等；加强政府财政资金的补贴量，扩大最低收入居民享受租金补贴的覆盖面。从房地产交易收取的契税和土地出让金、转让金中安排部分资金，通过政府宏观调控，用于社会福利住房。第二，实施政策性金融支持。要强化公积金为主体的强制储蓄制度，同时，积极研究探讨住房公积金证券化问题，以解决城镇住房福利资金来源不足问题，降低融资成本，同时吸引社会闲散资金投入住房福利事业；吸收外资和民间资本组建住宅银行，开办住房储蓄业务。可借鉴国外经验，按居民存入该项目的金额、期限等给予不同的优惠政策，比如低利率的配套资金供应、优惠购房等，吸引居民踊跃存入住房储蓄，并以低息的公积金和住房储蓄为基础，以市场利率吸收至少不低于二者数额的配套资金，由政府出专款弥补配套资金的利差，必要时可发放住房专项贷款予以支持。第三，建立宅基地和农村住房的可流转制度。在完善和坚持现有农村宅基地和农村住宅管理办法的同时，充分考虑农村人口的流动状况和趋势，逐步建立宅基地和农村住房的可流转制度，最大限度实现农民所持有资产的经济价值，使能够在满足农民住房数量需求的条件下，不断改善住房及其居住环境的质量。

责任编辑　刘凤刚