试论政策变迁中的间断与平衡

【摘 要】 本文首先从渐进主义政策变迁研究的解释困境和“范式”理论基础两个方面，分析了间断平衡模型的缘起。其次从政策形象与政策议定场所、政策垄断与政策垄断崩溃两个方面解释了政策变迁中的间断平衡问题。指出：政策变迁是注意力变化的结果，体制摩擦导致政策回应存在一定的滞后性，“局外人”动员和政策议定场所的互动，是政策间断性变迁的必要条件。而我国的特殊国情，决定了政策变迁的首选模式应是渐进变迁模式。

【关键词】 政策变迁；间断平衡模型；制度结构

当政策受到内外因素的影响，呈现不断演化的过程时，政策变迁就产生了。从20世纪50年代至90年代，建立在逻辑经验主义的基础之上，以林德布罗姆为代表，渐进主义研究成为主流，并认为政策的变迁过程是渐进发展的，是在对现有政策“不断试错”的前提下进行的细微调整与修正。然而随着时代的发展，美国社会环境的不断变化，20世纪70年代，美国政策环境发生重大变化，大量政策面临急剧改革的局面，面对如此的社会背景，渐进主义理论因失去了适用性而遭到批判与否定。在急需对这种政策现象进行解释与回应的背景下，新的政策变迁理论应运而生。其中，在对渐进主义模型的局限性进行批判的基础上，借鉴古生物学领域生物进化过程中的间断平衡理论，鲍姆加特纳和琼斯于1993年正式提出了政策议程的间断平衡模型。该模型认为政策变迁不仅包含了长期稳定的渐进变迁模式，也包括短期的急剧间断，即政策演变过程是渐进变迁与非渐进变迁交错发展的动态过程。

一、间断平衡模型的缘起

1、渐进主义政策变迁研究的解释困境

渐进主义模型认为，由于决策者的有限理性，在进行决策时，只能采取渐进决策的方式。在政策变迁的惯性影响下，决策涉及资源分配的问题以及制度结构的根本影响，原有政策的保持比进行政策变革以及重新制定新政策容易。所以决策者习惯采用“以现实情况为基础，一步步地不断向外扩张”的渐进决策方式。

在经济社会稳定的外部环境下，政策系统内部也处于稳定的状态，因此渐进主义模型能够有效地解释政策渐进变迁。但社会经济环境并不是一成不变的，在面臨社会动荡时期，政策也会受到严重的影响，出现剧烈的变化，而渐进主义模型则无法解释这种现象。在此背景下，学者鲍姆加特纳和琼斯开始研究美国政策变迁的历史进程，发现美国的很多公共政策并不都是渐进变化的，其中也交织着间断变迁的现象。面对这种现象，渐进主义模型陷入了解释困境。

2、“范式”理论基础

“范式”最先由库恩提出，指某个科学共同体在某一时期进行科学实践所一致遵循的基本理论、信念、价值、方法等的总的框架。它指导共同体成员思考、研究和解决问题。科学的发展包括常规科学与科学革命两种方式。纵观科学发展史，科学的发展并不是连续积累的渐进发展模式，而是伴随着偶尔的科技革命，非连续性的发展也同样推动着科学的完善与成熟。因此，库恩批判了逻辑经验主义，认为它片面地强调常规科学的发展，而忽视了科技革命的重要作用；普适性的范式并不是永恒的，一种范式替换另一种范式的科学革命，是成熟科学的一般发展模式。科学沿着“常规科学—反常与危机—科技革命—新的常规科学”的路径循环发展，渐进性与间断性并存。建立在范式方法论基础之上的间断平衡模型，突破了固有的渐进主义模型框架，采用渐进性与非渐进性相结合的视角研究政策变迁过程，与实际政策变迁轨迹相吻合。

二、政策变迁中的间断平衡

间断平衡模型认为，渐进主义模型忽视了制度结构的可变性，当问题被重新界定时，导致的政策动荡也会影响原有系统的不稳定性，即制度结构与问题界定作为政策变迁中的重要因素是相互影响的。两者的相互作用，促使政策变迁出现了长期平衡与短期间断的特点。鲍姆加特纳和琼斯在研究制度结构与问题界定相互关系的基础上，融合了政策形象与政策议定场所、宏观政治与子系统政治、政策垄断与政策垄断的崩溃、议程切入的两种模式以及串行和并行等理论，初步建立起了间断平衡模型的理论框架。

1、政策形象与政策议定场所

政策形象指政策是如何被理解和讨论的。它是经验判断和情感偏好的混合。而政策议定场所则是指对一个或多个问题进行权威性决策的制度性场所，包括权威机构与相关利益团体。政策形象与政策议定场所相互作用，不同的政策议定场所对同一个问题会产生不用的政策形象，而政策形象的改变也会影响政策议定场所所做出的决策。这二者的互动也影响了问题在子系统政治与宏观政治系统中的位置转换。雷福德将美国的政治系统划分为宏观政治和子系统政治：宏观政治由国会、总统、政党等政治制度构成；子系统政治是不同利益主导而成的决策系统，即专门政策领域的次级系统。由于正面政策形象的影响以及特定政策场域的利益倾向，相对封闭的子系统政治总是围绕特定的政策问题，并保证问题界定的稳定性而使政策不易发生大的变革。但随着外部条件的改变导致问题界定发生改变，加之反对派的质疑与“局外人”动员，原有的政策形象发生改变，并通过议程切入宏观政治系统，引发了政策重大变迁的可能性。由此看出，政策形象与政策议定场所的相互作用是问题界定与制度结构互动现象的表现形式。

2、政策垄断与政策垄断崩溃

政策垄断是指在政策过程中，由主要的行动者所组成的封闭和集中的体系，他们倾向于将政策制定置于封闭状态，并将其他参与者排除在外，使得政策变迁处于缓慢甚至停滞的状态，它有两个主要特征：对某一政策制定的制度结构的清晰界定；与此制度结构结合的权威性支持理念。正面政策形象带来了清晰的问题界定，特定政策议定场所保证了制度结构的稳定性，这二者共同构成了政策垄断。在政策垄断阶段，负反馈机制通过抑制反动员以及对政策进行边际调整来发挥主要作用，以保证现有政策的渐进稳定。任何大的政策变化很快就会被不高兴的团体抵消，而背离总是被控制在一定范围之内。但子系统并不是一个完全封闭的系统，随着其他利益集团的介入，政治冲突扩散，政策垄断崩溃，问题会被重新界定，新的理念视角会导致原有的政策形象发生改变，子系统内固有的制度结构无法有效解决新的问题，问题就会通过议程切入的方式进入宏观政治，即正反馈作用出现，此时政策处于短期间断时期。

3、议程切入的两种模式

问题的复杂多样性导致系统需要同时面对多个不同的问题，并做出并行的决策，但注意力的有限性决定了宏观政治系统一次只能对一个问题做出反应，因而子系统政治出现，多个子系统保证了对问题的并行回应。建立在唐斯的议题循环理论和沙特施奈德的冲突扩展理论的基础上，议程切入被分为两种动员模式——热情式动员与批判式动员。热情式动员能够引导公众对问题正面形象的关注，从而获得更多的支持者，推动新的政策次级系统建立。而批判式动员则通过负面报道等途径转变公众对政策形象的界定，激发政策冲突，破坏政策垄断，并拓展到子系统之外的宏观政治中。

因此，建立在制度结构与有限理性决策的基础上，间断平衡模型通过把问题界定与议程设置的相互作用作为政策变迁的动力，以议题是否进入宏观政治系统作为政策变迁状态划分的标准。正面的政策形象为政策的稳定提供了有力的支持，通过热情式动员聚集利益集团，推动新的子系统政治的建立。同时，吸引公众的注意力，使他们接受并支持现有的政策，在有群众支持的基础上，促使有决策权力的利益群体形成政策垄断，同时，政策垄断又会加强这种支持，政策呈现渐进发展。处于平衡期的政策不会发生重大的变迁，即使有其他因素扰乱政策系统，经过一段时间的运作，系统会重新回到稳定状态，此时政策保持了原始状态或仅进行了边际调整与修正。

三、我国政策变迁过程中的间断与平衡

由于“中国的问题，压倒一切的是需要稳定”。因此，在“稳定压倒一切”的思维形勢下，我国政策变迁的首选模式是渐进变迁模式。不可否认，纵观我国政策发展历史，渐进变迁占据主要的过程，但其中也伴随着非渐进变迁。我国的政策变迁是一个复杂的过程，并不是单一的渐进变迁模式。并且，随着时代的发展，非政府组织的出现与介入，互联网的兴起以及逐渐发挥作用的大众传媒，对与我国政策产生了越来越大的影响。社会参与的作用越来越大，一定程度上增加了我国政策变迁的可能性。渐进性与非渐进性的交错发展，说明了运用“间断平衡理论”来研究与解释我国政策变迁的可行性。而建立在美国特有的制度结构和政治环境中的间断平衡模型，也要求我们在分析的变量上要注意存在一定的差异。

首先，政策变迁是注意力变化的结果。政策问题的特征会影响政策制定者的注意力，从而可能改变对原有问题的界定，从而决定政策的表现形式。从新中国成立以来，对于社会发展问题的界定就不断发生着变化。政策制定者的注意力也相应发生了改变，从只关注效率到效率优先、兼顾公平，再到如今的以人为本，兼顾效率与公平，政策制定者的注意力转移也导致了政策的不断变迁。其次，体制摩擦导致政策回应存在一定的滞后性。从政策变迁的过程来看，我国在政策问题开始出现时，并未引起注意，随着问题不断严峻，引起一定社会影响时，问题才开始进入政策议程，采取措施进行调整。尽管，我国共识性的决策模式避免了决策分化，但不可否认的是，现实中我国的政策体制依然存在因体制摩擦而导致的政策回应缓慢。最后，“局外人”动员和政策议定场所的互动，是政策间断性变迁的必要条件。非政府组织的介入，互联网的兴起以及大众传媒的引导，对我国政策产生了越来越大的影响。社会参与的作用越来越大，国家在向社会学习的过程中，在一定程度上会增加政策变迁的可能性。

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【作者简介】

孟 莹（1994.8-）女，汉族，江苏徐州人，南京师范大学硕士研究生.