我国教育经费区域差异及教育公平演进研究

摘要：用我国各省区教育经费总收入和总人口数据，计算１９９６到２００７年间各省区教育经费分配的变异系数、基尼系数、锡尔系数。发现：我国教育经费的区域差异由扩大变为缩小；东部地带内的差异在总差异中占比重最大，其次是三大地带间的差异；教育经费分配的公平性指标未突破警戒线；目前我国正处于实现教育公平目标的第三阶段。结论证明了国家同期的教育政策和经济战略取得了成效，但要真正实现教育公平还需继续努力。建议中央政府通过加大转移支付力度和实施调控政策进一步促进教育公平向更高阶段迈进。

关键词：教育经费；区域差异；教育公平；基尼系数；锡尔系数

中图分类号：Ｇ４０ 文献标志码：A 文章编号：1673-9094（201１）０１-00１９-0６

一、引言

教育作为一种公共资源，其供给首先应该考虑的是资源分配公平与否［１］。教育资源分配的公平性是指教育资源的分配以“机会均等”为准则，保证每个参与资源分配的个体占有均等的教育资源的机会［２］。地区占有的教育资源，可以以该地区每年获得的教育经费总收入来衡量。研究显示，教育经费投入水平与经济发展水平存在较高相关度［３，４］，我国各地区的经济发展水平存在不均衡现象，东部地区相对发达，中西部地区相对落后，这导致了各地区的教育经费投入也存在不平衡性［５］。教育经费投入的不平衡决定了教育发展水平的不平衡［６］，教育公平问题随之而来，而促进教育公平又是国家的大政方针。

１．教育财政政策对教育公平的促进作用需要证明

财政政策对教育经费区域均衡起着非常重要的作用［７］。回顾我国教育经费的筹集和管理体制，自１９４９年到１９８０年代中期，作为教育公共品的唯一供给者，中央政府提供着教育服务的财政支出，而地方政府则作为中央政府的代理人来落实教育公共品的供给，因此教育经费在地区间差别不大［８］。改革开放以来，我国在经济发展上采取了非均衡发展的战略，使区域经济差异扩大，教育的发展在很大程度上是受经济发展制约的，所以教育发展不均衡的问题在改革开放后开始加剧［９］，尤其是１９８０年代后期教育投资与教育管理权限下放给地方之后，各地方政府也向更下一级的政府转移教育供给事权，各级地方政府财政能力的巨大差距使教育发展不均衡问题更为突出［１０］。教育公平的水平和状况反映着整个社会的公平水平和状况，人们对教育公平的期望程度直接反映着整个社会公平所达到的水平和程度［１１］。因此，在建设社会主义和谐社会的大背景下，中央和省级政府有必要通过某些途径平衡地区间的教育财政，逐步缩小地区间教育发展水平的差距，以维护教育公平［１２］。义务教育方面，２００１年伴随着农村税费改革的完成，农村教育供给的事权开始部分移回到县［１３］，并且从当年开始，我国政府对农村义务教育阶段贫困家庭学生实行了“两免一补”政策。２００５年底，国务院又发布了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，决定用五年的时间，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。这是以“农村”和“义务教育”为切入点，以中西部地区为突破口，以财政资金为保障而实施的解决目前城乡之间、区域之间教育不均等的重要手段［１４］。除此之外，政府部门还出台了许多有利于缩小区域间教育资源分布差距过大的政策［１５］。

已有研究证明，我国各地１９９４年以前教育经费的区域差异呈上升趋势，教育不公平现象加剧［１６，１７］。１９９５年以后这种教育发展不公平的趋势是否还在继续，２００１年开始的义务教育阶段“两免一补”政策，２００５年开始分阶段实施的农村义务教育经费保障机制改革是否抑制了区域教育投入差异的扩大，推动了教育均衡发展和促进了教育公平，将是本文探讨的主要问题。

２．经济发展战略对教育均衡的影响有待验证

１９９９年，随着西部大开发战略的实施，我国经济非均衡发展、效率优先的战略开始向均衡发展和社会公平迈出了步伐，２００３年中央又启动了振兴东北老工业基地战略，２００４年提出促进中部地区崛起，并于２００６年将其写入“十一五”规划。有研究表明国家这一系列促进区域协调发展的政策和战略措施在缩小区域经济差异方面已经取得了成效［１８］，而经济发展的区域差异是教育发展区域差异的根本原因，那么我国这些促进区域经济均衡发展的战略措施是否对教育均衡产生了影响，各省区教育经费投入的差异是否有缩小趋势，也有待证明。

二、研究方法和数据来源

１．指标选取和数据来源

有不少研究成果揭示了近十多年来我国教育经费和教育公平方面的一些趋势，它们一般以不同层次类型的教育为研究对象，如高等教育、基础教育、职业教育等，以分项教育经费作为指标，如预算内教育经费收入、事业性经费支出、公用事业经费支出等［１９－２１］。不同类型的经费指标虽然对某些研究方向比较适合［２２］，研究各类教育对象虽然更有针对性，但是从全国教育发展水平总体差异来看，还是需要把研究对象设定在各省区教育总体和教育经费总收入上，并考虑各省区的人口数，这样才能对全国教育经费投入均衡性有一个全面综合的评价。

由于我国内地发布详细的教育经费统计数据始于１９９６年，最新数据至２００７年，因此本研究的时间段限定在这１２年，地区为内地的３１个省、市、自治区。各地区教育经费总收入是由来自地方的教育经费总收入和来自中央的教育经费总收入两者构成的，其数据来自于１９９７—２００８年《中国教育经费统计年鉴》。人口数据来源于１９９７—２００８年《中国统计年鉴》，其中除２０００年的人口数据是全国第五次人口普查时（２０００年１１月１日０时）的数据外，其余年份均是基于抽样调查的年末总人口数。我们对重庆设市前的１９９６年数据和２０００年的人口数据作了技术处理以使口径一致。

２．研究方法

本文用变异系数、基尼系数和锡尔系数等指标分别对我国各省区教育经费区域差异状况进行描述和分析。

（１）变异系数

变异系数（ｃｏｅｆｆｉｃｉｅｎｔ ｏｆ ｖａｒｉａｔｉｏｎ）是标准差相对于均值的比率，度量的是相对离散程度，即差异大小。其计算公式为：

ＣＶ＝＝

其中，ＣＶ表示变异系数，Ｓ为标准差，Ｘｉ表示ｉ地区Ｘ变量的值，表示变量的平均值，ｎ表示地区数。变异系数可以用来计算截面数据的区域变异程度，而拥有时间序列截面数据则可以反映区域差异状况的时间演变。

（２）基尼系数

基尼系数（Ｇｉｎｉ ｃｏｅｆｆｉｃｉｅｎｔ）是２０世纪初意大利经济学家基尼根据洛伦兹曲线设计的判断收入平等程度的指标。基尼系数现在已成为一种常用的统计分析方法，可以用于一切分配问题和均衡程度的分析。其计算公式如下：

Ｇ＝１－（Ｘ－Ｘ）（Ｙ＋Ｙ）

它的值在０－１之间，０表示完全均衡，每个个体享受个体总数分之一的资源，１表示最大程度的集中，所有资源集中在一个个体身上。通常来说，基尼系数低于０．２表示资源分配绝对平均，０．２－０．３表示比较平均，０．３－０．４表示相对合理，０．４－０．５表示资源分配差异较大，０．５－０．６表示差异很大，０．６以上表示差异绝对悬殊［２３］。通常，０．４被看作基尼系数的警戒线，表明集中程度已经很高，已达到了非均衡状态［２４］。

（３）锡尔系数

锡尔系数（Ｔｈｅｉｌ ｉｎｄｅｘ）又称锡尔熵，最早是由锡尔（Ｈ．Ｔｈｅｉｌ）等人于１９６７年提出，是衡量区域差异的一个重要指标，其计算公式为：

Ｔ＝ｙｌｏｇ

其中Ｔ为锡尔系数，Ｎ为地区数，ｙｉ为ｉ地区的教育经费占全国的份额，ｐｉ为ｉ个地区的人口数占全国的份额。Ｔ指标越大，就表示各地区间教育投入乃至教育发展水平差异越大，反之越小。

锡尔系数不光能反映区域间不均衡程度的大小，而且它还有一个突出的优点，即对总差异可以进行层层分解，以反映差异的构成和原因。对全国总差异锡尔系数进行一阶分解，就可以将全国总体差异分解为东中西三大地带间的差异和三大地带内各省之间的差异，其计算公式为：

Ｔ＝Ｔ＋Ｔ＝ｙｌｏｇ＋ｙ［ｙｌｏｇ］

ＴＢＲ为三大地带间的差异，ＴＷＲ为三大地带内各省之间的差异，ｉ＝１，２，３，分别代表东部、中部、西部三大地带，ｊ代表每个地带内部的省级行政区。东部地带有１２个省级行政区，中部地带有９个省级行政区，西部地带有１０个省级行政区。

三、数据计算结果及其分析讨论

用各年各省级行政区人均教育经费数据计算变异系数和基尼系数，用教育经费总量数据和人口数据计算锡尔系数，它们的年序列数值如图１－３所示。

１．全国教育经费区域均衡性评价

从基尼系数来看，１９９６年各省区人均教育经费的基尼系数值为０．２８８，属于相对平均，随后上升，２０００年最高，为０．３４７，差异略大，但未突破警戒线，仍属相对合理的状态，之后下降，到２００７年又下降到０．３以下。因此，我国教育经费的区域差异仍相对合理，且２００１年后进一步趋向于均衡和公平。

１２年的洛伦兹曲线显示，每年曲线的凸出部位都在中点右上部，说明每年地区间相比，人均教育经费处于中低水平的省份之间差距不大，而中高水平的省份之间的差距拉开较大；不同年份曲线之间对比，变幅最大的也在上述部位，反映了每年教育经费处于中高水平的省区，年度间变幅最大，年度间变幅较小的是每年教育经费处于中低水平的省区。总之，人均教育经费处于中高水平的省区之间差距较大，年度变化幅度也大。

２．全国教育经费区域差异的时间变化及原因

１９９６－２００７年以各省区总人口为参照的教育经费水平的变异系数、基尼系数和锡尔系数均显示：经费水平的差异程度在２０００年前呈现快速上升趋势，２０００年达到最高，２００１年后有所下降但仍维持在高位，２００５年后下降幅度加大。可以说，我国１９８０年代后期教育投资与教育管理权限下放给地方，以及地方非均衡发展战略带来的影响仍能反映在１９９６年以后的教育经费投入差异上。２０００年以后，这种上升的趋势得到控制，并于２００５年后明显下降。其原因可能有二：一是２００１年国家采取的义务教育“两免一补”的政策以及２００１年我国教育供给的事权开始向县回移所起的作用，尤其是２００５年后分地区、分阶段逐步实施的农村义务教育经费保障机制改革起到了重要的缩小差异的作用。统计数据显示，我国义务教育经费支出约占总数的４５％左右，因此义务教育的经费保障措施能从宏观上影响全国的教育经费区域差异还是可以理解的，况且这一阶段，国家还对其他层类的学校采取了一系列抑制区域差异的措施。二是１９９９年开始实施的西部大开发战略、２００３年开始实施的振兴东北老工业基地政策以及２００４年提出的促进中部地区崛起等区域经济均衡发展的战略措施所取得的成效也在教育方面开始体现，地方经济的发展和区域差异的缩小无疑增加了中西部地区的地方财力。在“中央地方共担、加大财政投入”的原则下，地方经济水平的提高也直接影响到教育，从而缩小了全国教育经费投入的区域差异，促进了教育均衡和教育公平。

３．教育经费区域差异的分解与分析

锡尔系数的优点是可以分解。可以将全国总差异分解为东部、中部、西部地带内的差异和东中西部地带间的差异四部分，从锡尔系数分解后的结果来看，各年中，贡献率最大的是东部地带内的差异，占总差异的份额在一半以上；其次是三大地带间的差异，约占总差异的三分之一，而中部地带内的差异和西部地带内的差异贡献率很小。一般来说，东部地区是发达地区，但是发达地区内部教育经费的“贫富”差距特别大，中部和西部地区相对落后，它们之间的差异特别小，即普遍“贫穷”，这一点与洛伦兹曲线揭示出的规律相同。

４．教育经费的区域差异演变与教育公平的阶段划分

１９９６年到２００７年，我国各省区人均教育经费均呈增长趋势。增长绝对幅度最大的是北京市，从人均约７４９元增长到４６７１元，增长３９２２元，相对增长６．２４倍。增长相对幅度最大的是贵州省，从人均约７１元增长到５５０元，增长７．７１倍。全国各省区人均教育经费增长的绝对量和相对幅度如图５所示。

虽然２０００年以后各省区教育经费投入的相对差异已经变小，但是，其绝对差异却在扩大，１９９６年、２０００年和２００７年，人均教育经费最高和最低的省区之间分别相差６７８元、１７５６元、４１２１元。这种教育经费绝对数值差异的扩大是教育真正走向公平的前奏，而且相对差异的缩小已预示着前奏已接近尾声。

从教育经费增长角度看教育公平，一般应经历四个阶段［２５］：第一阶段是各省区教育经费的绝对差异和相对差异都较小，属于教育发展落后的原始公平阶段，１９９６年前可视为这个起点；第二阶段是绝对差异和相对差异都扩大的阶段，属于教育加快发展阶段，也是效率优先的阶段，教育公平有所缺失，１９９６到２０００年可视为此阶段如图６；第三阶段是绝对差异仍在扩大，但相对差异开始缩小，是教育发展开始成熟阶段，是效率向公平转变的阶段，２００１年到２００７年属于这一阶段如图６；第四阶段，绝对差异和相对差异都开始缩小，属于教育发展的成熟和发达阶段，也是真正的教育均衡发展和教育公平目标实现的阶段，这一阶段目前尚未到来。

四、结论与建议

１．我国教育均衡发展政策实效得到了证明

１９９６年到２０００年，我国教育经费的区域差异承继１９９６年以前的扩大趋势而继续增大，２００１年后稳定并有所下降，２００５年后明显下降。这既与我国促进教育均衡化尤其是义务教育均衡化的措施相切合，也与我国宏观经济政策相吻合，不光证明了我国教育政策和经济政策在教育均衡化方面的成效，客观上还说明了中央财政在均衡教育投入、缩小区域教育差异方面的巨大作用。这种明显的实效有助于增强我们的信心。下一步应继续发挥政策作用，加大中央财政转移支付的力度，进一步促进教育均衡发展和教育公平。

２．我国教育投入区域差异在警戒标准以内

从基尼系数来看，１９９６年以来，我国教育经费的区域差异经历了由相对平均到差异略大，再回归到相对平均的状态，最大时未突破警戒线，仍属相对合理的状态。说明了这期间我国政府的相关教育政策和经济政策的实施不光具有有效性、适时性，还具有预见性。今后应继续巩固成效，继续关注教育经费区域分配的基尼系数，将其缩小和控制在一定的公平标准之内。

３．我国教育投入区域差异主要来自于东部地带内差异和三大地带间差异

我国教育经费的区域差异主要来自于东部地带内差异，其次是三大地带间差异，中部和西部地带内差异在总差异中的构成比重较小。因此，要促进我国教育发展的均衡和公平，首先应控制东部地带内差异，这更多地应该靠省级财政的投入和国家的政策措施。对于三大地带间差异，除了政策措施外，还要依靠中央财力增加中西部地带的投入。目前中西部地带内差异还很小，但随着中西部开发的推进，地带内经济差异会扩大，教育投入的差异也会明显扩大，从而再现类似于东部地带的现象，偏离教育均衡的目标。因此，中央政府需要发挥财政的预见能力和均衡作用，在中西部集中投入的基础上再重点投入省级财政中支付能力低的省份，以防经济加速发展过程中出现新的教育失衡和差异扩大现象。

４．教育公平进入关键的第三阶段

目前我国各省区教育经费投入的绝对差异扩大，相对差异缩小，虽然发达的省份教育经费仍在扩大着它的优势，但落后省份的投入也在加速。这是教育均衡发展的关键时期，是实现教育公平目标的第三阶段。今后发达省份在达到一定的经费投入水平之后，投入增长必然趋缓，而落后地区仍会继续快速增长，最终进入教育公平的第四阶段。在这个关键时期，经济落后的省份，要能认识到教育对经济增长的贡献，要立足长远，加大投入，提高教育经费预算占ＧＤＰ的比重，争取早日达到４％的目标。中央政府也要积极支持，宏观调控，促进全国教育投入的均衡，从而实现教育公平，助推社会公平，建设和谐社会。

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Ｓｔｕｄｙ ｏｎ Ｒｅｇｉｏｎａｌ Ｖａｒｉａｔｉｏｎ ｏｆ Ｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌ Ｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅ ａｎｄ

Ｅｑｕｉｔｙ Ｅｖｏｌｕｔｉｏｎ ｉｎ Ｃｈｉｎａ

ＬＵ Ｘｉａｏ－ｘｕ，ＬＵ Ｙｕ－ｑｉ，ＺＨＯＵ Ｙｏｎｇ－ｂｏ，ＹＵＡＮ Ｚｏｎｇ－ｊｉｎ

Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ Ｇｅｏｇｒａｐｈｙ Ｎａｎｊｉｎｇ Ｎｏｒｍａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ， Ｎａｎｊｉｎｇ ２１００４６， Ｃｈｉｎａ）

Abstract: Ｃｈｉｎａ＇ｓ ｒｅｇｉｏｎａｌ ｖａｒｉａｔｉｏｎ ｏｆ ｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌ ｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅｓ ｈａｄ ｂｅｃｏｍｅ ｇｒｅａｔｅｒ ｂｅｆｏｒｅ ｉｔ ｂｅｃａｍｅ ｓｍａｌｌｅｒ ｆｒｏｍ １９９６ ｔｏ ２００７． Ｔｈｅ ｅｑｕｉｔｙ ｔａｒｇｅｔ ｉｎ ａｌｌｏｃａｔｉｎｇ ｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌ ｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅｓ ｈａｓ ｎｏｔ ｂｒｏｋｅｎ ｔｈｒｏｕｇｈ ｔｈｅ ｗａｒｎｉｎｇ ｌｉｎｅ． Ｃｈｉｎａ ｉｓ ｎｏｗ ａｔ ｔｈｅ ｔｈｉｒｄ ｓｔａｇｅ ｏｆ ｅｄｕｃａｔｉｏｎ ｅｑｕｉｔｙ． Ｉｔ ｉｓ ｐｒｏｖｅｄ ｉｎ ｔｈｅ ｃｏｎｃｌｕｓｉｏｎ ｔｈａｔ Ｃｈｉｎａ＇ｓ ｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌ ｐｏｌｉｃｉｅｓ ｈａｖｅ ａｃｈｉｅｖｅｄ ｒｅｓｕｌｔｓ， ａｎｄ ｉｔ ｉｓ ｓｕｇｇｅｓｔｅｄ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｃｏｎｔｉｎｕｅｓ ｔｏ ｔａｋｅ ｍｅａｓｕｒｅｓ ｔｏ ｐｒｏｍｏｔｅ ｔｈｅ ｅｑｕｉｔｙ ｉｎ ｅｄｕｃａｔｉｏｎ ｔｏ ａ ｈｉｇｈｅｒ ｌｅｖｅｌ．

Key words: ｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌ ｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅ； ｒｅｇｉｏｎａｌ ｖａｒｉａｔｉｏｎ； ｅｄｕｃａｔｉｏｎ ｅｑｕｉｔｙ； Ｇｉｎｉ ｃｏｅｆｆｉｃｉｅｎｔ； Ｔｈｅｉｌ ｉｎｄｅｘ