城市社区创新治理现实困境与解决路径探究

【摘 要】城市社区创新治理对我国基层治理现代化建设意义重大。近年来，南宁市华强街道办下辖的四个社區为了实现该区域治理的创新与转型，在社会治安和社会组织参与等方面付出了诸多努力。但由于该区域治理人员的不足和治理人员专业性的欠缺，导致该区域治理人员主体作用较弱。此外，社区群众参与治理积极性的不高与部分群众组织参与度有限也导致了该区域群众整体参与治理水平较低。针对以上社区治理困局，有如下四条路径有助于缓解矛盾，实现该区域社区创新治理：一是社区治理人员专业化；二是社区居民参与治理渠道多元化；三是社区工作规范化；四是社区服务组织明确化。

【关键词】社区治理；社区参与能力；治理机制

社区是城市的细胞，也是社会治理的基本单元，高效的社区治理与良好的社区秩序是城市居民获得安全感和幸福感的可靠保障。在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，加强城市社区治理与创新对国家稳定与地区建设意义重大。党的十九大报告中明确指出“加强和创新社区治理，必须推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。[1]广西壮族自治区首府南宁市的城市发展起源于上世纪50年代，较我国其他省会城市发展时间较晚，由于缺乏城市治理经验的积累，该市社区治理问题较为突出。华强街道办位于南宁市老城区，其下辖的华强、龙胜、大同、永宁四个社区曾是南宁市传统的商业中心。随着城市化进程的推进，曾经久富盛名的“水街文化”老商业区逐渐沦为了小商贩聚集和低廉商品批发零售的集散地。流动人口的增加与传统商业区的衰落，使得该区域社区治理问题逐渐增多。有鉴于此，笔者对该街道办下辖四个社区进行了深入的研究，在调研和走访相结合的基础上对有关数据进行分析，以力求解决该区域社区治理境，进而为整个南宁市的城市社区治理提供切实可行的实践与理论指引。

一、创新治理模式探索的可行性

近年来，华强街道办紧紧围绕打造南宁市“商贸街区、美食街区、宜居街区”的目标定位，以“服务群众、服务民生、服务发展”为着眼点，进一步创新社区治理模式，为实现良好的社区秩序与居民社区参与付出了诸多实践。这些初期的探索为该区域进一步地创新社区治理模式与实现社区服务转型奠定了良好的基础。

（一）社区治安治理的探索与实践

一是深化法治宣传教育，增强域内居民法治意识。华强街道党工委、办事处以“法律六进”为契机，开展平安建设、计划生育、食品卫生安全法等系列法治宣传活动。宣传方式主要包括发放宣传资料、有奖知识问答、法律咨询等，宣传内容主要涉及当前热点法律问题，国家新颁布、新修订的法律法规，重点进行有关平安建设、消防安全、计生法、食品卫生安全法、社区矫正等法治宣传。这些活动营造了良好的法治氛围，弘扬了法治精神，提高了居民群众对平安建设开展的参与热情，也增强了居民的法治意识，有效推进了平安华强的建设。为加快法治政府建设进程，营造依法行政的良好社会氛围，在2016年华强街道办还集中开展了年度依法行政宣传活动。通过依法行政宣传活动，激发各行政机关工作人员带头学习掌握宪法、法律和法规的规定，不断增强法律意识，提高法律素养，提高依法行政的能力和水平，把依法行政贯穿于行政管理的各个环节。

通过对相关法律法规的宣传，同时也增强了全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，积极引导了公民、法人和其他组织依法维护自身权益，逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。为切实提高社区广大居民的禁毒意识和拒毒能力，深入推动社区毒品预防教育工作，华强街道办团工委邀请江南区法院法官在辖区南宁市五中图书馆报告厅开展“法制进校园、拒绝毒品”宣传教育课，参加此次活动的人员共有200余名，禁毒宣传教育能让社区居民提早建立对毒品的防范意识，确保社区居民拥有一个安全、健康、快乐的生活环境，远离毒品，预防教育是关键。

为了提高广大民众对开展危险爆炸物品、快递物流清理整顿和矛盾纠纷排查化解专项活动的知晓率，增强公民的防范意识，营造社会安定有序、人民安居乐业的舆论氛围。华强街道党工委、办事处在人民西路邕江银座金泉窗帘广场，开展“弘扬法治精神，维护公共安全”反恐防恐主题宣传活动，以及公众安全感满意度等平安建设系列法治宣传活动。这些活动使广大群众受到潜移默化的法治宣传教育，增强了群众防范意识，营造了良好法治宣传氛围，弘扬了法治精神，维护了公共安全，也推动了平安建设深入开展。

二是加强社区巡防工作，排查域内居民安全隐患。譬如，为整治无物业小区环境卫生，确保消防通道安全通畅，龙胜社区开展无物业居住小区废旧家具清理行动，社区里的相关负责人组织全体工作人员到龙胜小区开展废旧家具清理整治行动。无物业居住小区废旧家具乱堆放一直是社区管理的老大难问题，这些废旧家具乱堆放既影响了居民生活的环境卫生，同时也容易起火形成火灾隐患。在清理行动前期，社区通过张贴告示、发放宣传单等形式，发动社区居民积极配合，鼓励居民将不再使用的废旧家具自行清理，同时，社区也呼吁居民要爱护公共卫生环境，自觉维护小区的环境卫生。

此外，龙胜社区在辖区内组建“红袖章”志愿者治安巡防队伍开展网格化大巡防工作。每天早上巡防队员对各自网格逐一排查，对网格内发现的安全隐患、打架斗殴、车辆乱停乱放、商户占道经营、环境卫生等社会不文明现象进行文明劝导，及时发现、处置其他突发事件。“红袖章”志愿者治安巡防队伍还对邻里各类矛盾纠纷进行有效调解，重点对辖区内学校、幼儿园、超市、宾馆等单位值班情况进行检查，争取辖区社会治安“零”问题，努力营造一个和谐、稳定的社区环境。

三是开展扫黑除恶专项斗争，提高域内居民公共安全。最后，为进一步提升社区矫正工作质量，华强司法所组织社区服刑人员，参加由广西政法管理干部学院与南宁市西乡塘区司法局联合开展的《关于社区服刑人员的调查问卷》的调查访问活动，通过开展调查访问，可以多渠道了解社区服刑人员有关信息，结合多方面的信息，探索今后社区矫正工作发展路径，有助于社区服刑人员不断提高适应社会能力，将社区服刑人员改造成守法公民。

通过以上采取的积极措施与华强社区工作人员的实践探索与努力，该区域的居民的法律意识得到了一定的提高，社區治安的面貌也得到了一定的改善，各类违法犯罪现象，社会治安治理取得了一定的实践成效。

（二）社会组织参与的探索与实践

社区组织的参与是城市社区治理创新的新鲜活力，社会组织的参与不仅有利于客服社区“行政化困境”，也有利于破解社区“共同体困境”[2]。华强街道办也有在这方面积极探索，并且取得了一定成果。在中秋佳节到来之际，为让辖区困难群众能够过上一个圆满祥和的中秋节，积极发扬南宁“能帮就帮”的精神，永宁社区计生协会联合当代生活报及南宁红木棉出租车公司开展“中秋送温暖”活动。此次送温暖活动，企业爱心人士共走访慰问社区低保户、计生困难家庭共20户，不仅为他们送去节日的祝福还送去了中秋月饼、大米、食用油等慰问品，也把温暖送到了每一个困难家庭里，切实解决了困难家庭的实际问题，让他们过上了一个祥和、温暖的中秋节，同时也让他们充分感受到社区及社会爱心企业的温暖。

在华强街道，“美丽妈妈”志愿队伍具有较大的影响力，她们坚持每天沿街劝导辖区“无乱”行为，为扎实做好南宁市“两会”期间的治安稳定、环境整洁工作，确保“两会”的顺利举行，永宁社区计生协会还组织“美丽妈妈”巡逻队开展“两会”志愿服务活动。“两会”期间，“美丽妈妈”巡逻队的队员们统一戴上志愿者红袖章，分成若干小队，按街巷划分开展治安巡逻活动。在辖区内开展维护公共秩序，整治市容环境等志愿服务活动，以实际行动践行志愿服务精神，不仅带动了身边的群众自觉践行文明礼仪、改善环境卫生，还为南宁市“两会”的成功召开营造了文明、和谐、稳定的社会环境。与此同时，商业协会作为第三方社会组织，也参与到华强街道的治社区理中，这些商会组织还出资帮助社区、捐助老弱病人、支助文艺演出等，对华强街道的发展起到了很大的积极作用。

二、社区治理现实难题与原因探析

（一）社区治理人员主体作用较弱

社区治理创新就是要实现社区治理的科学性、体现其时代性、达到其实效性，而在这整个过程中，社区治理人员的主体作用至关重要。实践中，华强街道办域内的各个社区治理人员的主体作用并不明显。

一方面，华强街道办面临社会治理人员员额不足的问题。华强街道办辖区面积不算大，但其下辖四个社区，总人口数4.34万人，而街道办事处仅有工作人员35人，每个社居委会也仅有工作人员20人左右，面对庞大的社区居民和庞杂的办事需求，有限的社区治理人手，根本无法满足居民的要求。再加上基层政府下派的任务量大，要求高，也使得社区工作人员不堪重负。另一方面，该社区的治理人员专业性也不强。该社区现有的治理人员，尚可应对社区内大部分工作任务，但每当遇到一些专业性较强、技术要求较高的事务时，这些人员往往无法解决。笔者通过调研发现，例如计算机的维修、监控设备的调试等，这些涉及专业技术领域的问题时有发生，对于这些问题社区大多依靠外部专业人员加以解决而很少凭借内部工作人员。因此，社区治理人员由于其自身专业性不强和治理人员不足致使其不少职能形同虚设。

笔者认为，造成该街道办社区治理人员主体作用较弱的原因主要有以下两点：一是社区工作者福利待遇低。创新社区治理，也要求社会资本的扩充与资源的丰富优化。[3]笔者曾对其中一个社区的两名大学实习生进行了访谈，提及是否愿意在实习期满后继续留在社区工作时，受访者表示留下的可能性非常小。由此可见，工作的繁杂和福利待遇的偏低很难留住青年工作者，这就从一定程度上上阻碍了社区工作者有生力量的形成，从而致使治理主体的作用难以发挥。二是社区工作人员的培训机会少。通过调研笔者发现该社区的治理人员几乎没有参加过任何专业培训，如此一来，社区治理人员的服务与治理能力就很难提升，治理人员专业性的欠缺导致其主体作用就很难凸显。

（二）群众参与治理水平较低

群众参与社区治理是民主政治中最基本与最基层的治理形式，同时也是城市社区治理创新理论的根本所在。华强街道下辖的四个社区虽然在群众参与社区治理方面取得了可观的成效，但其在群众参与社区治理水平方面还有待进一步提高。

一方面，该区域的居民参与社区治理的积极性不高。在社区治理能力的产生过程中，公众参与的作用至关重要。[4]笔者通过调研发现，大部分社区居民对涉及公共事项的决策的参与度远远不足，诸多本应由社区居民代表大会决策的事项，一般都是由部分人讨论，然后以一个形式上的会议实现。参与度不足，其实质是作为现代社会共同体的居民主体性的缺失。[5]另一方面，该街道办的部分群众组织参与度受限。例如，在华强街道，有诸如康迈公司、“美丽妈妈”、爱心企业、商会等各种社会组织，虽然这些社会组织以不同方式，在不同程度上参与了社区治理，但是这些社会组织的参与度非常有限，部分社会组织也并不能从始至终的参与到社区治理中去，其参与的数量和质量也很难达标。

笔者认为，造成该街道办群众参与治理水平较低的原因主要有以下三点：一是华强街道办下辖社区群众归属感不强。由于该地区是商品集散地，所以该区域相比南宁其他社区外来人口偏多，居民对社区工作开展的支持力度较小，这就造成群众社区治理很难形成有效的合力。二是社会组织缺乏必要资金支持。存在于华强街道办的各个社会组织资金来源非常有限，假如得不到政府的关注与支持，就很难保证持续参与社区治理，所以其治理水平受到了限制。三是是参与治理人员年龄结构不合理。调研表明，现服务于华强街道办四个社区的工作人员年龄大多在35岁之上，该区域治理人员呈现出“中老龄人员局多、青壮年人员局少；离退休者居多、在职人员局少”的特点。治理人员年龄结构的失衡与缺失，直接导致了群众参与治理工作难以有效展开，也从侧面映射出该区域群众参与意识的淡薄与新生治理力量的薄弱，从而导致该社区呈现出群众“弱参与”的治理困境。

三、创新治理模式的途径探索

（一）社区治理人员专业化

华强街道下辖的四个社区的工作人员基本上都是維持在20人左右，面对社区数万余人的服务对象，社区有限的工作人员常常是应接不暇，很多时候都是身兼数职，“一肩挑多担”的情况屡见不鲜，并且基于不同时间段、不同层次的需求也容易引发社区治理能力的信任危机。所以，基于以上种种原因，有必要增加社区工作人员数量。由于社区年轻工作人员所占比例偏少，年龄大的工作人员接受新兴信息技术的能力较弱，尤其运用现代计算机手段管理社区的能力更是有限，在处理技术性较强的工作时同样是不能得心应手，解决这些问题需要做两个方面的工作：一是在现有工作人员班底的情况下，加强业务培训，可以直接在社区进行培训，也可以派往周边的社区学习先进经验；二是要注重管理人才的引进，而且要多引进年轻的社区工作人员，以新生力量的注入强化社区治理基础。

（二）社区工作规范化

提高社区的地位，也要提高社区工作人员的待遇。在实际中，社区工作人员承担了过多的责任，但并没有相应的权力，也没有得到与工作量相对应的工资福利待遇。提高社区工作人员的待遇，即是对现有工作人员工作的肯定和鼓励，也是对未来更多的有潜力的年轻人投入到社区治理中的一种吸引。针对社区减负工作远未到位，行政事务多、检查评比多、会议台账多、不合理证明多等问题仍然非常突出，社区干部不堪重负，居民群众反映强烈的问题，为推动基层社会治理创新，切实减轻基层负担，提升为民服务水平，民政部和中共中央组织部曾联合发出《关于进一步开展社区减负工作的通知》。这份社区减负通知的下达，对于政府与社区间权责的明确，有着极大的指导性和帮助，但是在实际中，并未取得理想的效果，所以有关部门应该切实行动，加大实施力度，把减负工作落实到实处，切实减少社区治理中非必要的繁杂事项，真正实现社区工作规范化。

（三）居民参与治理渠道多元化

法律赋予了社区自治性组织的特性，根据现实情况的需要，有必要拓宽居民参与社区治理的渠道。有学者认为要培育社区公共精神和平等合作精神，以社区成员的利益和需求为纽带，鼓励居民积极参与社区公共事务。[6]这是一种提高居民积极性很好的建议，华强街道也要以社区居民的真正利益和需求为工作的根本出发点，切实带动居民的积极性。例如，可以通过利用现代网络技术，拓宽渠道，通过网络让居民实时了解社区的治理动态，了解国家相关政策的出台，了解各项事务的进展情况，通过网上投票，表决社区中的重要事宜。建立网络公众留言平台、意见表达信箱和意见表达接待室，让不同层次的社区居民可以表达自己对社区治理问题的看法和意见。此外，还应该通过其他方式挖掘居民的参与积极性，目前居民自身的主动性不高，所以要通过内容或者形式的创新来提高居民参与治理的热情和积极性。

（四）社区服务组织明确化

明确政府与社区的职权划分，解决二者之间职权错位、越位、缺位的问题。因此，需要通过相关部门出台法规、条例或者指导性文件等来界定清社区具体的工作任务和责任范围。相关部门在今后可以加强完善法律法规工作，争取落实基层政府与社区之间权责划分的工作。为改变街道办事处“重经济、轻管理、弱服务”的现状，把街道办纳入社区治理服务组织架构中，将街道办工作重心转移到强化公共服务上来，实现街道办事处职能的归位。从社区的权力结构看，国家和政府的力量具有压倒性优势，但在现实中，社区居委会的自治性很弱，它很难摆脱政府的领导，自主地运作。[7]华强街道下辖社区要在众多条件限制的情况下提高社区居委会的自治性，必须进一步提高社区居委会的地位，理顺基层政府与社区的关系，社区是基层政府的聘用方，而不是基层政府的下属行政单位，行政事务应该归属于派出机关街道办来处理。社区要做的是和居民切身权利相关的自治和服务，打破现今卫生、文化、经济发展等方面都往社区下放的局面。

【参考文献】

[1]决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利 党的十九大报告单行本[M].北京：人民出版社，2017.

[2]高红，杨秀勇.社会组织融入社区治理：理论、实践与路径[J].新视野，2018（1）：78.

[3]张金荣，沈笛.新时代基层社区治理如何创新[J].人民论坛，2017（35）：51.

[4]孙锋，王峰.城市社区治理能力：分析框架与产生过程[J].中国行政管理，2019（2）： 58.

[5]袁方成.增能居民：社区参与的主体性逻辑与行动路径[J].行政论坛，2019，26（1）：80.

[6]郎友兴.从小区到新故乡：社区文化与中国城市社区建设[J].浙江社会科学，2013（5）：80.

[7]李亚雄.我国城市社区性质与社区建设的取向[J].社会主义研究，2007（1）：94.