科研机构及科研项目的分类与转制科研院所的身份定位

[摘要]科所机构的所属类别是确定科研院所身份的重要依据，按照科研项目及其成果的分类，科所机构可分为公益(Ⅰ)、公益(Ⅱ)、公益(Ⅲ)和公益(Ⅳ)等四类转制科研院所大多数属于公益(Ⅲ)和公益(Ⅳ)两类。因此，转制科研院所的事业身份不宜取消。

[关键词]科研机构；分类；身份定位

[作者简介]杨亚非，广西社会科学院研究员；周志华，《学术论坛》编辑部编审，广西　南宁530022

[中图分类号]N2　[文献标识码]A　[文章编号]1004-4434(2009)10-0077-04

为什么要将这一问题作为本研究项目的一个分报告来作专门的讨论呢?因为这个问题直接涉及到广西转制科研院所的身份定位，这个问题搞不清楚，转制科研院所的身份就无法定位，对转制科研院所的深化改革就无从谈起。

一、科研机构分类的传统方法

关于科研机构的分类，传统的做法是将科研院所划分为公益类与技术开发类，公益类定位为事业单位，政府提供全额的财政供给；技术开发类就转制为企业，靠市场吃饭。这种划分方法很不科学。其实，技术开发类也有公益性的，比如，用于国防军事目的的技术开发，在我们国家是不可以走市场和商品化的，只能定位为公益性。这种划分方法的历史源头可追溯到1986年3月原国家科委颁布的《单位分类的暂行规定》，这个暂行规定对社会公益类科研机构作出了外延列举式的定义：“凡专门从事以下三方面工作之一的单位，即属于此类型：①社会公益事业，如医药卫生、劳动保护、计划生育、灾害防治、环境科学等；②技术基础工作，如情报、标准、计量、观测等；农业科学研究工作。”我们认为：这个文件对公益性科研机构的界定是十分片面的，很多涉及公共利益而消费无法排他又无法计量的科研产品没有列入公益性范围。如地球科学、地质科学的研究、天体物理学、时空理论、宇庙学等等的研究；地外生命的探索与研究。消费安全(包括食品安全)的检测技术研究；涉及到国防安全的诸多技术研究；关系到国家科学技术发展长远战略的研究，如航空航天技术研究、宇宙天体的探测技术研究等等，这些技术成果的应用或消费主体都不是企业，更不是个人，只能由政府来买单，如果将其排挤出公益性技术研究范围，将这些研究机构视为技术开发类研究机构转制为企业，那么就等于取消这些研究领域，不仅对我国的国防安全、社会发展造成严重的负面影响，而且对我国夺取科学研究领域的制高点，实现我国科学研究的长远战略目标及实现将我国建设成创新型国家的战略目标也会造成很大的负面影响。所以，关于科学技术研究的公益性与非公益性的界定问题，目前还远没有正确的结论，还有待作更深人的讨论。

二、科研项目及其成果的公益性与非公益性的划分标准及其方法

(一)如何理解“公益”这一概念

从词义学的角度来考察，“公益”一词在19世纪首先是日本人用来译西语中Publicwelfare(公共福利)而出现的，后来它又为汉语所沿用。《高级汉语大词典》对“公益”一词作了如下的解释：“是有关社会公益的福祉和利益(多指卫生、救济等群众福利事业)”。目前，对“公益”一词的理解要比词典中解释的含义要宽泛得多。它的准确含义是“公众受益”。这里的“公众”是指社会所有的人。至少是指一个国家或一个地区的人。根据这一含义，我们就可以找到界定公益性科研机构及其研究项目和成果的标准。我们认为：凡是研究成果在使用或消费时没有排他性和不可计量性，受益对象是社会公众的科研成果都是公益性。不言而喻，产生这种研究成果的研究项目和研究机构也应界定为公益性。由于其研究成果在使用或消费时没有排他性(或无法排他)，有的甚至无法计量，因此，作为企业或个人就没有购买或付费兴趣。因此，其研究费用及研究人员的供养都得由政府通过财政拨款的方式提供。如大气污染防治的研究成果——清洁的空气，对这一成果的消费——呼吸清新空气是非排他性的，也无法计量，就很难收到消费者的费用，只能由政府从财政支出中买单；又比如，生产安全检测技术的研究成果，作为消费者个人也是不愿付费买单的，但它又是涉及千百万劳动者生命安全的公益性技术，也只能由政府通过财政供给的方式来支付研究费用和研究者的报酬，如此等等。需要说明的是，公益性研究的范围有大有小，有的是整个人类受益的，如臭氧层保护技术的研究，地外生命的研究，太阳黑子活动周期性的研究，地球科学及地质理论的研究，天体探测技术的研究等；有的是一国公众受益的，如国防技术的研究。有些是地区性公众受益的，如地区性疾病防治的研究成果等；有些是某一特定的群体的公众受益的，如矿山安全检测技术的研究是矿山工人这一群体的公众受益。

此外，有些研究成果虽然不能直接使公众受益，但能使公众间接地受益。如数学领域的研究成果、理论物理学领域的研究成果、天体物理学领域的研究成果、地质力学领域的研究成果等基础学科的研究成果，虽然没有给公众带来直接的利益，但这些基础科学的研究成果能带动一大批学科群的发展，这些学科群的研究成果带动了社会经济、文化的繁荣和发展，给公众带来了无法估价的利益。因此，这些基础性的研究成果无可争辩地属于公益性的研究成果。而且，对这些研究成果的消费不仅是非排他性的，也是不可计量的。因此，要求消费者付费是不可能的事，必须由政府通过财政拨款来支付研究费用及研究人员的报酬。

总而言之，由于公益性研究项目及其成果具有对成果的使用或消费无法计量及使用、消费的非排他性等特点，决定了无法通过走市场的商品化道路来获取费用，只能靠政府通过财政拨款的方式来付费，这一点，社会各界基本上形成了共识，不存在很大的歧见，争论也不多。歧见较大、争论较多的是在众多的科研机构、科研项目、科研成果中，如何划分其公益性和非公益性。

(二)科研项目及其成果公益性与非公益性区分的相对性

前面我们以科研成果的使用、消费是否具有排他性及使用消费是否可以计量来作为其是否具有公益性的划分标准。但由于科学技术的发展是一个不断进步的动态过程，某些科学技术在其发明的当时其使用、消费是非排他性的、不可计量的，但随着相关学科的技术发明，其使用、消费又可变成排他性、可计量的，因而可以走市场，可以商品化，由公益性变成非公益性了。比如核能技术的发明，在初期，很多国家都是用于国防工业，在一国范围内来说，它是公益性的。后来，随着相关学科技术的发展，这项技术被应用于电力工业，并为发电企业的盈利目标服务，又具有非公益性质了。而有些研究项目及成果一开始就具有公益性与非公益性的双重性，比如炸药的发明，既可用于国家的军事技术目标(公益性)，又可用于路桥企业的隧道爆破(非公益性)；又如电子技术的发明，既可用于家电企业的盈利目标(非公益性)，又可用于国防军事的技术目标(公益性)，如此等等。所以，就科学技

术的研究项目及研究成果来说，其公益性与非公益性的区分是相对的，不是绝对的。

三、科研机构的分类

如上所述，科研项目及其研究成果的公益性与非公益性的划分是相对的。有的目前是纯公益性的。将来随着相关科学技术的发明它又变成非公益性或同时具有公益性与非公益性；有的在发明初期是非公益的，但随着相关科学技术的发明，又变成公益或同时具有非公益性和公益性的了。有些技术发明一开始就同时具有公益性与非公益性。因此，我们不能用简单的方法一劳永逸地将科研项目定性为公益性或非公益性的。要根据具体的实际情况来把握分类标准。而作为科学技术的研究机构，其分类更为复杂。因为不仅其研究项目及其成果的公益性与非公益性的划分具有相对性，而在其内设机构的职能分工上也是很复杂的，既有公益性的内设机构，也有非公益性的内设机构；亦有其研究项目本身同时具有公益非公益双重性的内设机构。因此，对科研机构的分类更要从实际出发，不能简单化。从我们在调研过程(包括资料调查和实际调查过程)掌握的材料来综合分析，我们认为：凡科研机构都有公益性，但不同的研究机构其公益性的程度有区别而已。按照其公益程度的高底排序可分为四类，第一类是公益(Ⅰ)，如自然科学的基础性理论研究(如理论物理学、天体物理学、宇宙学、时空理论等)和社会科学的纯理论研究(如哲学、自然辩证法、历史唯物主义、人类学等)，这类研究机构其成果无论是在目前还是在将来都是无法商品化、市场化的，企业对这些研究成果永远也不会有投资兴趣，只能由政府或国际学术机构来资助。第二类是公益(Ⅱ)，其研究成果在目前还难于直接地市场化、商品化(但不排除将来可以市场化、商品化)，企业没有开发兴趣，只能由政府买单用于公共事业。如自然科学的环保类研究成果；生产安全技术类研究成果；产品检验、检测技术类研究成果以及社会科学的大多数应用类研究成果等，目前都是很难直接地商品化、市场化的，因此，这些研究机构应定位为公益(Ⅱ)。第三类是公益(Ⅲ)。这类科研院所在其内设机构的职能分工上既有基础性的理论研究(间接公益性)又有直接公益性的研究项目，同时还有应用性的技术类研究。第四类是公益(Ⅳ)，这类科研院所主要是指从事应用技术开发的研究，其研究成果有的在目前就能直接地商品化、市场化，企业有较大的投资兴趣，同时。在目前或将来亦可用于公共事业建设。从我们调查的情况看，广西的转制科研院所基本上属于公益(Ⅲ)和公益(Ⅳ)。

四、恢复转制科研院所的事业法人身份。在理论上说得通，在实践上也很有必要，在法律上也无障碍

(一)转制科研院所的双重职能、双重人格和双重身份

为什么转制科研院所有双重职能?这是由转制过程本身决定的。转制前，这些科研院所主要是从事科学技术的研究，技术研发或科学理论的探索是它的主要职能。转制后，财政断供，它又得利用自身的部分资产进行市场化运作，从中获取回报，解决吃饭问题，从而产生其经营的职能。这样，转制科研院所就成了既有研究职能，又有经营职能的科技型企业。

为什么说转制科研院所具有双重人格?我们认为：转制科研院所在履行其研究职能时，体现的是“科学人”的人格；在履行其资产经营职能时，体现的是“经济人”的人格。一般来说，转制科研院所在转制前的一段很长时间内体现的是“科学人”的人格，在转制后的近几年中，逐渐体现出其“经济人”的人格。从实践的角度看，从“科学人”的人格转换为成熟的“经济人”的人格，需要一个漫长而痛苦的过程。就目前来说，转制科研院所的“经济人”的角色还是很不成熟的，这不仅是因为转制的时间比较短，还部分地因为“管理团队的建设”投入比较少。因为从“科学人”向成熟的“经济人”的角色转换不仅需要较长时间的实践锻炼，还需要较长时间的理论培育。我们指出这一点，是希望政府对此有足够的重视。希望政府今后对转制科研院所的管理团队的建设有专门的经费投入，使转制科研院所能在尽可能短的时间内成为既是“科学人”，又是成熟的“经济人”的双重人格的科技型企业。

为什么说转制科研院所具有双重身份?如前所述，科研机构及其研究项目和研究成果的公益性与非公益性的划分是相对的而不是绝对的，凡科研机构，其研究成果即使目前没有公益性，将来也有可能成为公益性，而且有些研究机构的研究成果在使用初期就具有公益性与技术开发性并存的双重性质。以上情况同样适用于转制科研院所的分析。从我们调查的转制科研院所来看，其内设机构的职能分工就有从事明显的公益性项目研究的。如桂林矿地院的成矿机理研究项目、寻矿方法研究项目、环境研究项目；广西海洋研究所的海洋生态研究项目。所以，转制科研院所本身也是具有公益性的，只是其公益性程度有高有低而已。既然转制科研院所具有某种程度的公益性，将其定位为事业身份从理论的角度看是说得通的。这就是为什么有些省(如广东等省)在转制时没有取消其事业法人身份，或取消了后来又恢复其事业法人身份的根据。转制科研院所在财政断供以后，都到工商行政管理部门进行了企业法人登记，因而使其具有了企业法人的身份。这样，转制科研院所在实际上就成了既是事业单位又是企业法人的双重身份的机构。

(二)恢复我区转制科研院所的事业法人身份。在理论上说得通。实践上也很有必要。法律上也没有障碍

理论上的依据如前所述，我区转制科研院所在其内设机构的职能分工上既有搞技术开发项目的。也有搞公益性项目的，甚至有搞基础理论项目的。其研究成果有的在目前就具有公益性，有的将来有可能成为公益性，有的研究成果在发明初期就同时具有公益性和技术开发性。因此，转制科研院所作为一种特殊的研究机构，其本身具有公益性是无可争辩的事实，恢复其事业单位的性质，从理论的角度来说是理所当然的。

从实践上看，恢复我区转制科研院所事业单位的性质也很有必要。一是从留住高级研究人才的角度看很有必要恢复其事业单位的身份。在我区的24家转制科研院所中，跳槽的大多是具有高级职称的研究人员。比如，广西工艺美术研究所，转制前有7人具有高级职称，目前还剩下1人，中级职称几乎没有变动，初级职称有所增加。因此，转制后越有研究水平的人越容易流失。待遇低是他们跳槽的原因之一，但并不是主要原因。比如，桂林矿地院有几名具有“突出贡献”称号的专家到外省的大学当教授，他们在大学拿到的报酬还没有原来在桂林地矿院高，但他们认为，大学是国家正式的事业单位，而桂林矿地院目前却是一个纯企业单位，在大学里干虽然工资少了一点，但名气却提高了。这是他们的心里话，你说他们的观念太传统也好。太陈旧也好，但都反映了他们真实的想法。二是恢复转制科研院所的事业法人身份，有利于引进高级研究人才。转制科研院所转制后虽然也引进了一些研究人才，但大多都是本科毕业生或硕士研

究生，博士研究生或具有副高以上职称的人才引进比较少，主要原因是因为取消了转制科研院所事业单位的性质。有些转制科研院所经济效益比较好，待遇比较高，对一些博士研究生还是有一定吸引力的，但当他们一听说某些转制科研院所已经不是事业单位了，就打消了进去的念头。三是从广东的经验看，很值得我们借鉴。广东的技术开发类科研院所转制为企业后，并没有取消其事业法人单位的性质，因此，广东的转制科研院所高级职称人才流失比较少，广东的实践经验值得我们借鉴。四是从与农垦、林场等单位的比较看，更应该恢复转制科研院所的事业单位的身份。广西农垦局原来转制为企业，后来又恢复其事业单位的性质；林场也实行“事业单位，企业化管理，经费自收自支”的管理模式，上述单位的资源都比转制科研院所丰富和优越，经营性也比转制科研院所突出。为什么它们可既是事业单位又是企业法人的双重身份，而转制科研院所却不能?

从法律上看，恢复转制科研院所事业单位的性质，并不存在法律障碍。在一次座谈会上有人提出：“新的法人登记法不允许搞双重法人登记”，会后，项目组委托两位法律专家进行查询，又打电话咨询了自治区编办的一位领导，都否认有此法律文件。我们估计，这样的立法有可能在法学界酝酿中，但我国的立法实践表明：从法学的理论酝酿到最高立法机构——全国人民代表大会颁布实施，是一个漫长的过程，比如，《新闻法》已酝酿了二十多年，至今未曾出台。所以，说“新的法人登记法不允许搞双重法人登记”是没有事实根据的。我们认为：不应以理论上虚拟的所谓“法律”来对恢复转制科研院所事业单位性质设置障碍。

总之，恢复转制科研院所事业单位的身份，只要自治区党委和自治区人民政府的领导从发展广西科学技术事业这个高度来考虑，予以高度重视，在操作上并无多大难度。

五、改革没有回头路，进一步深化转制科研院所的改革要坚持发展科学研究事业的“三个有利于”标准

(一)如何判断转制科研院所的改革是不是走回头路

我们认为，判断的标准只能看两点：一是要看在改革过程中是不是偏离了转制时所定的目标；二是要看转制科研院所是不是回到了原来的财政供给体制。我们认为，本研究报告提出的承认转制科研院所“既具有研究职能又具有经营职能；既是科学人又是经济人；既是事业法人又是企业法人”的双重职能、双重人格、双重身份的结论及对其实行“事业单位，企业化管理，经费自收自支”的管理模式并不是走回头路，理由是：这些转制科研院所的经费来源还是靠市场，没有回到财政全额拨款或差额拨款的老路。因此，并没有偏离转制时所定位的“通过市场的激励机制促进转制科研院所的技术创新能力的提高和科技成果转化为生产力”的目标。

(二)坚持发展科学研究事业的“三个有利于”标准，才能真正深化转制科研院所的改革，从而在整体上提高广西科学技术研究的水平

自治区人民政府副主席陈章良在今年5月12日关于深化广西转制科研院所改革座谈会上提出：在深化转制科研院所改革的过程中，凡是“有利于国家创新能力的提高，有利于广西整体科研水平的提高，有利于转制科研院所本身发展的建议、方法、措施都可以采纳、采用”。陈章良副主席提出的关于科学研究事业发展的“三个有利于”标准，具有全局性、前瞻性和实践性，从国家创新战略的高度。从广西科技发展的大局着想，从转制科研院所发展的实际出发，对进一步深化转制科研院所的改革提供了方向性很强、实践性很强的指导思想。

根据陈章良副主席关于深化转制科研院所管理体制改革、促进科学技术发展的“三个有利于”标准，我们认为：本研究报告提出的包括恢复转制科研院所的事业法人身份在内的一系列政策性建议，都应该纳入政府决策的内容，并在操作层面上尽快落实，尽早为转制科研院所的发展创造一个良好的政策环境。