浅析生态旅游法律制度的缺失与完善

【摘 要】生态旅游制度自从进入我国之后在短期内得到了迅速的发展，但由于相关的法律制度并不完善，我国的生态旅游呈现出一种不合理的发展态势。要实现真正的生态旅游，必须用法律制度对其予以规制。本文从生态旅游的基本内涵着手，概括了我国生态旅游的现状，分析了我国生态旅游法律制度的不足之处，并进而从法律法规的制定、部门之间的权责关系、法律制度的实施以及法律监督等几个方面，对于我国生态旅游法律制度的完善提出了几点建议。

【关键词】生态旅游；法律制度；环境保护

中图分类号:X502 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2009)01-0084-02

随着经济的不断发展，生态旅游已经成为一个热点问题。生态旅游是一种新型的旅游形式和观念，以保护生物多样性，谋求经济、社会和环境的综合、可持续发展为目的，同时由于我国发展战略和生态环境状况的外在条件要求，生态旅游在内在特质和外在社会选择上成为实现发展经济、保护生物多样性的优选途径。我国旅游业发展历史较短，特别是受到经济利益的驱使，当前旅游业的发展模式仍为发展中国家旅游开发模式，人们对旅游与环境之间的关系，尚缺乏科学理解，生态旅游的发展也大多停留在初级阶段。要想进一步完善我国的生态旅游制度，必须通过法律手段来进行规制。

1 生态旅游的特点

在探讨生态旅游的法律制度之前，我们首先应当弄清楚的是到底什么才是我们所说的真正意义上的生态旅游，以及现在我国实际的生态旅游是什么现状，这是我们分析现有法律制度缺失的基础。

1.1 生态旅游的概念

加拿大环境顾问委员会认为,生态旅游是一种在尊重旅游目的地社区完整性的同时,强调对生态系统保护做出有益贡献的带有自然色彩的旅行。生态旅游协会提出“生态旅游是一种有目的的自然区域旅游，通过旅游，游客可以增进对环境的自然、文化背景理解，同时还给保护区创造一定的经济收益，使自然资源不再是纯粹的保护，也使旅游目的地社区居民多方位受益，促进福利事业的发展”。

我国学者卢云亭认为“生态旅游是按生态学的要求实现环境优化，使物质、能量良性循环，经济和社会优良、高效、和谐地发展，并有丰富的值得观赏的生态项目，以不破坏环境为特征的风景旅游活动”。我认为虽然表述不相同，但是人们普遍都认为生态旅游不是旅游业发展的暂时市场策略，也不是单纯的观光旅游，而是一种在兼顾旅游业和旅游社区经济机会的基础上，强调旅游者通过环境资源的持续利用获得自然、文化、社会三个方面的参与经历。

1.2 我国目前生态旅游的现状

生态旅游作为一种对目然资源开发、利用的形式，在特定条件下可以很好的解决这两个需要兼顾的问题，而且在特定情形下，正是因为因地制宜的缘故，二者可以很好的结合起来形成良性循环。但是目前我国的生态旅游发展还很不成熟，呈现出一些棘手的问题。

首先，景区的生态环境和旅游资源遭到破坏，旅游目的地的生态承受能力受到威胁。例如：景区内超容量的游人活动造成的破坏。根据坏境容量理论测定，主要景点的游客容量应为60-100m2/人，一般景点为100-200m2/人，超过这个限度，就会使生态环境超载，导致生态失衡。我国大多数风景区没有对核心景区的最佳游客量进行过科学的评定，部分景区仅仅是把最高峰的游客量额定为最佳游客量。游人过量加剧了土壤的板结化，加快了古树名木的死亡速度，已经造成一些旅游路线的水土流失。

其次，景区的环境污染问题十分严重。有的游客缺乏起码的社会公德及文化修养，以及旅游者攀枝折花、践踏草地等不文明行为，使生态环境和旅游资源失去了原有的价值。原本应当是环境优美的风景区往往因为游客乱扔乱丢的坏毛病而失去了本身的优势和特点。汽车等交通工具又对景区的环境带来了污染，汽车尾气直接排放到大气中，给景区造成了大气污染，降低了景区的生态旅游价值。

再次，法律制度的缺失使得景区的管理机制不健全。许多开展生态旅游的地区，其实际做法离生态旅游的要求相差甚远。但据我国人与生物圈国家委员会一份调查资料显示：有23%的自然保护区违反有关管理条例，在缓冲区甚至核心区内开展生态旅游活动，从而导致这里的动植物死亡和生态环境的破坏。游客的大量涌入，超出了自然保护区的生态承载能力，这种现象在一些属于旅游热点的保护区表现得尤为突出。

2 生态旅游法律制度的不足之处

作为一个舶来品，自从八十年代生态旅游的概念传入我国，它在九十年代得到了迅速的发展，但是由于相关的法律制度并未同时出台等种种原因，这项制度并没有在我国得到很好地实施。从法律的角度来分析，我认为目前我国的生态旅游法律制度有以下一些不足之处。

2.1 我国生态旅游法律制度基本体系的构建尚未完成

其实我国并不是没有关于生态旅游的法律，我国生态旅游法律制度正处在一个不断发展和完善的过程中。比如《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国风景名胜区管理暂行条例》等法律均已制定并实施。但到目前为止,我国没有一部生态旅游的专门法律、法规。例如：在旅游资源方面，虽然《森林法》、《环境保护法》和《风景名胜区管理暂行条例》中有所规定，但随着时间的推移，经济体制的转变和旅游市场的快速发展，这些法律法规显得越来越不适宜，对相关部门、行业的规范和约束逐渐失去法律效力。由此可见，虽然我国已经制定了关于森林和野生动物、海洋等不同类型的自然保护区的管理法规，但是许多问题仍然没有法律依据。

2.2 各部门权责不明、管理比较混乱

要想比较好地对生态旅游进行法律规制，首先必须要明确管理的各个部门以及它们之间的职责划分。否则会造成混乱的局面，使得众多部门争抢能够带来经济利益的事务，一旦出现了问题各个部门就互相推诿塞责，最终受害的是景区的生态环境。我们开展生态旅游的原本目的，也是在对生态系统的保护。但是在实际操作过程中，生态旅游成了当地经济发展的龙头，生态旅游成为一种名牌和标签，用来吸引越来越多的游客前来旅游。这些部门并没有理解生态旅游的真正含义，他们把生态旅游当成创收的工具，而这种收益正是以生态环境的破坏为代价的。

2.3 相关行政法规和规章缺乏可操作性和权威性

关于生态旅游的法律缺乏系统性和完整性，除此之外，缺乏相应的法律制度来对此问题进行实施方面的指导，使得相关的行政法规和规章缺乏可操作性。我国的一些学者指出在旅游规划方面，2000年,国家旅游局颁布的《旅游发展规划管理办法》要求,生态旅游规划与我国的城市规划要相协调,由各级旅游局负责协调有关部门将旅游规划纳入国土规划、土地利用总体规划、城市总体规划等相关规划中。但具体如何落实和操作却缺乏程序性的落实机制。真正能够体现地区自然景观特色和人文景观特色的相关法规和规章还是比较少见的，也缺少相应的制度来保障这些规章的实施。

2.4 法律监督保障机制不健全

一项法律或者一项制度要想得到比较好地实施，就必须有相关的法律监督机制来保障其实施。纵观我国的环境保护工作，可以发现我们传统的思想往往都是在环境污染和生态破坏之后才想起来要保护和改善环境。在生态学的实验中，倾尽所有人力、物力与财力，并且循着科学的方法对一个已然破坏的生态系统进行恢复和重建，仍旧无法达到恢复到原有100%的生态水平上来。而且生态恢复的成本是惊人的，尤其在发展中国家，这种成本是国家、厂商所难以承受的。面对巨大的生态旅游需求，有的生态旅游目的地把它简单地当作经济产业来对待，片面追求经济效益，盲目追求外延扩大，过度开发生态资源，迁就投资商的不合理要求，置国家有关规定和生态旅游区域总体规划于不顾，造成了一些生态破坏和损失，正是由于经济利益的驱使，很多监督机制都形同虚设。

3 对我国生态旅游法律制度完善的几点建议

生态旅游这项制度的本意和初衷是很好的，问题的关键是怎么样将其落到实处，目前我国生态旅游的发展不合理，以环境的破坏为代价来换取短期的经济利益，不符合真正意义上的生态旅游的要求。在分析了生态旅游法律制度的缺陷之后，我认为可以从以下几个方面来完善我国的生态旅游法律制度。

3.1 完善生态旅游法律体系

诚然，我们遇到了问题时不能仅仅寄希望于制定法律来解决。而现实中正如前面说的那样，我国的生态旅游法律还没有形成体系，这与发展日益迅速的旅游业是不相适应的。在现有的法律下如何将关于生态旅游的法律落到实处呢？我认为各省可以考虑依据国家有关生态旅游的相关法规和政策，制定可操作性更强并具有本省特色的生态旅游开发管理规章与政策。这要求我们根据生态旅游业发展的需要，抓紧已经出台的规章制度的配套、完善工作，使其具有可操作性，能够真正落实对环境和资源的保护。

3.2 明确各部门权责归属。

这是一个最重要的问题，只有生态旅游管理权属界定清楚，才能改变生态旅游管理混乱的局面。考虑到生态旅游大多以自然保护区为依托，生态旅游资源的管理权属可以属于自然保护区管理机关。应当改变由旅游机关管理生态旅游的局面，将生态旅游的管理与经营分开，有关经济收益的方面由旅游机关主管，而有关管理保护自然环境方面则由环保部门主管，两条路线基本是独立的。生态旅游管理机构是纯政府部门非盈利机构，其运转靠预算拨款，收支两条线，真正做到政企分开。

3.3 健全法律监督机制。

加大政府主管部门的工作力度，充分发挥政府的监督指导作用，明确界定资源管理部门、环保部门、旅游行政部门的职能分工、权限，特别要加强各部门之间的联系与合作，健全统一协调机制。生态旅游环境影响评价制度是进行事前监督的一个很好的办法。环境影响评价制度体现了“预防为主”的环境保护新理念，在预防、控制和减轻人类开发活动造成环境不良影响的各项法律制度中，环境影响评价就是以防止事后环境损害为目的，从源头进行控制的一项行之有效的法律措施。环境影响评价对生态旅游来讲，主要目的是确认风险，减少不利影响，确定环境承受能力，通过研究、管理和检测，以及有效的公众参与过程，提出合理的生态环境管理措施。

结 语：

我国生态旅游法律存在的不足和各种障碍正是当前生态旅游发展中出现各种环境、社会问题的重要原因，实现生态旅游的发展目标，必须健全生态旅游法律制度。生态旅游强调的是可持续发展，强调的是人与自然的和谐。我国的生态旅游开发时间短、发展速度快，同时也缺乏必要的法律规制，只有用法律的手段才能更好的保护我们的生态环境，使生态旅游成为真正意义上的生态旅游。

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