改革创新社会管理体制研究

宁波作为我国东南沿海发达地区，改革开放起步早、推进快、力度大，各种社会矛盾和问题也较早较多显露，表现在“城乡之间和不同群体之间收入差距拉大，社会保障制度不尽完善，教育、卫生和文化事业发展与群众需求之间的矛盾较大，人民内部矛盾更趋纷杂，群体性突发性事件增多”，等等。对此，宁波市在社会管理体制变革上进行了一些探索与实践。这种探索大致经历了“四个阶段”，即“单一全能政府”规制阶段、城市管理体系初创阶段、社会治理结构转换阶段和公共服务方式探索阶段。目前宁波社会管理体制呈现出“政府职能逐步由管理型向服务型转变、社会利益逐步由物本型向人本型转变、社会治理由人治型向法治型转变”的三大特征。当前，宁波人均生产总值达到6568美元，全市整体上进入了社会结构加速转型的重要时期。这一时期，创新社会管理体制，对于宁波加快转变政府职能，培育社会自治机制，促进社会主义市场经济的健康发展，构建社会主义和谐社会，具有重要的现实意义。

一、当前宁波市社会管理存在问题及其体制原因

（一）主要问题：一是社会公共服务水平相对较低。如城乡社保差距较大，以医疗保险为例，农村虽然实现了广覆盖，但筹资方式落后、受益面窄、补偿水平不高，全市平均补偿水平仅在25%—30%。二是社会事业发展水平相对滞后。如在医疗基础水平方面，2005年（下同）宁波每千人病床数在15个副省级城市中名列第12位；每千人拥有医生数在副省级城市中名列第8位。在教育事业方面，总体上仍处于量的扩张上，还未实现质的飞跃。在文化产业发展方面，文化产业增加值占GDP比重为3.8%，远远落后于深圳、青岛等城市。三是社会不同群体的收入差距较大。目前，宁波处于中下阶层的人数达48.3%；城乡收入差距也较大，城乡居民收入之比为2.21∶1。四是社会不稳定因素比较突出。人民内部矛盾引发的群体性事件时有发生，社会治安形势依然严峻，特殊人群违法犯罪特别是外来人口犯罪的问题比较突出，安全生产形势也不容乐观。

（二）体制原因：一是政府社会管理职能薄弱。主要是行政化倾向突出，由于利益驱动、财权与事权不匹配等原因，公共财政体系不够健全，大量本应由社会组织承接的公共服务项目仍由政府部门生产或提供，而不少本应由政府“买单”的公共教育、公共卫生等事业难以尽快发展。二是社会事业管理体制不顺。主要是“管办分离”步伐不快，导致“管的管不好，办的办不活”；社会资金进入这些行业的“门槛”依然过高，竞争不充分，使社会事业发展缺乏活力。三是利益协调机制不全。政府在社会政策的制订上不够规范，带来了不同群体在收入分配、接受教育等方面的机会和起点不均等；社会法治水平仍然很低，特别在涉及群众具体利益方面的执法、司法和基层民主法治中，存在公平公正不够的问题。四是社会组织作用不强。由于政府让权不足、扶持机制不全、功能相对弱小等因素，社会组织发展不充分、结构失衡，社会组织的自主性及自我组织能力不强，未能形成承接政府职能转移的有效载体，导致社会管理整体合力不够。

二、宁波市社会管理体制创新的主要目标和基本原则

（一）主要目标：建立“主体多元、责任明晰、合作互动”的新型社会管理体制，努力实现社会管理的社会化。

1.主体多元。一方面，要重塑社会组织，激发其活力，使之具有自主权和独立性；另一方面，要推进社区建设和村居自治，不断增强企业的社会责任意识，促进各类社会组织、企业、社区、公民和基层组织参与社会管理方式方法的制度化。

2.责任明晰。其中政府的责任主要是负责社会管理的政策指引和依法监管，重点构建公共财政体系、改革社会事业管理体制、规范各类社会组织，充分发挥政府在社会管理中的主导作用；社会组织的责任主要是负责好各种社会事务的具体管理服务工作，包括提供社会服务，加强社会自律，反映社会诉求，充分发挥政府和企业所没有或难以发挥的作用；企业的社会责任主要是承担对员工、对社会和对环境的责任，包括遵守商业道德、关心职工权益、确保生产安全、热心公益事业、保护环境资源等；城乡基层自治组织的责任主要是组织群众、服务群众，协调利益、化解矛盾，形成一个横向到边、纵向到底的基层社会管理体系；全体公民作为社会构成的主体，在党和政府搭建方便公民参与管理的平台的同时，切实树立起主人翁意识，自觉主动地参与社会管理。

3.合作互动。具体可分两个层面：一是政府与其他社会管理主体之间的相互协作，包括政府运用市场机制发展公共服务、政府向社会组织委托管理事务、政府与公众的信息互动，等等。二是除政府之外其它不同社会管理主体之间的相互配合，如不同社会组织之间需要相互配合，社会组织与城乡基层自治组织、与企业之间的相互合作，等等。

（二）基本原则：即“公共物品供给灵便、市民需求回应灵敏、利益协调公平灵活、社会秩序稳而灵动”的四大原则，这是检验社会管理体制创新是否成功的重要标志。

1.“公共产品供给灵便原则”是指为公众提供的公共产品要更灵活更便捷，以降低公共产品供给成本，提高公共产品使用效率；

2.“市民需求回应灵敏原则”是指对市民有关民主政治、教育卫生、文化生活等方面需求的反应必须及时而负责；

3.“利益协调公平灵活原则”是指社会利益关系的协调立足点要公平，调节手段要灵活；

4.“社会秩序稳而灵动原则”是指既要防止社会过活而纷乱、动荡不安，又要防止社会过稳而不活、一潭死水。

三、创新社会管理体制的五大重点领域

（一）创新行政管理体制。按照权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，加快转变政府职能，建立起体现责任、服务和法治理念的开放、服务、法治型的政府。

1.更新社会管理理念。在确立“以人为本”思想和“法律至上”观念的同时，将“企业家政府”的理念引入到政府管理中，使政府成为“理性的经济人”，真正把各类企业的生产经营权和投资决策权交给企业，把社会自我调节的管理职能交给社会组织，把群众自治范围内的事情交给群众自己依法办理，实现服务政府和有限政府的目标。

2.改革行政组织体制。依据公共服务受益范围和服务层次，加快建立市县两级公共服务分工体制；加快公共服务领域“管办分离”，设置机构独立的公共服务管理委员会，将教育、卫生、文化等承担公共服务职责的事业单位整建制划入公共服务管理委员会管理；推进行政资源整合，调整和理顺现行分散于各部门的如食品安全、药品流通、计生工作等管理职能，实行机构设置和管理职能“两统一”。

3.创新公共服务方式。突破政府服务职能边界，实现社会公共产品供给机制创新。当前，要尽快形成以“81890”为核心的全市社区服务管理综合数据库和网络信息平台，尤其对“81890”拓宽覆盖的区域提供转接平台等有效的技术支撑，以扩大服务空间和范围；推进市政公用事业市场化、公共服务社会化方面的改革，建立起公共产品代理机制和充分竞争机制，使公共服务资源由部门配置向全社会配置转变；鼓励社会资本投资社会事业，抓紧制定《宁波市关于政府购买公共服务的指导意见》，积极探索成果购买、消费补贴、委托服务、项目资助等多种公共服务供给方式。

4.建设公共财政制度。坚持财政的“存量适度调整、增量重点倾斜”，强化政府提供教育、卫生、文化等公共服务的职责，加快公共财政向农村覆盖。

5.全面建设法治政府。改革公众参与机制，明确凡是未公示的重大决策事项不能上市政府常务会议，真正做到“人民知晓、人民讨论、人民检查”；改革和创新行政执法体制，探索乡镇政府对辖区违法现象进行执法处理的有效办法，推动解决“看得见的管不着，管得着的看不见”这种不良现象。

（二）创新社会治理结构。按照促进政府与社会互动的要求，整合社会管理资源，推动社会组织和城乡基层自治组织共同参与社会管理。

1.提升社会组织管理服务功能。制定《宁波市社会组织促进条例》，取消“一业一会”等行业协会非竞争性原则限制，构筑社会组织良性发展的法律政策环境；建立服务型登记管理制度，实行“登记管理机关、协会主管部门的新二元管理模式”，确保社会组织的民间性和自主性；培育发展经济类、公益类、农村专业经济协会和社区民间组织，同时加强对社会组织的监督管理，引导它们增强对社会的回应功能。

2.创新农村社会治理机制。改革乡镇行政管理体制，建立乡镇政务服务中心，下放“七站八所”垂直管理权限，提高乡镇政府社会管理和公共服务能力；整合村民自治功能，健全以村委会、村民会议、村民代表会议、村务公开监督小组、村民理财小组为主体的村民自治组织体系；发展以专业协会为基础、以技术推广部门为补充的综合性合作经济服务组织，着力提高农民组织化程度；加快农村新社区建设，构建15分钟生活服务网；发展农村民主，发挥村民管理村级事务的主体作用。

3.创新街道管理体制。合理确定街道办事处职能，重点承担城市管理和社区建设任务，剥离经济管理事务；理顺政府部门与街道办事处之间的关系，推进专业管理部门重心下移；改革园区管理体制，剥离其公共服务职能，相关公共服务事项向所在区购买。

4.构建社区新型管理服务模式。全面推广社区居委会直选制度和居委会定期报告制度，促进居民自治；建立社区公共服务站，推进“居站分离”；发展义工组织，壮大社区志愿者队伍；加强社区综合信息网络建设，构筑社区服务和公共安全体系。

（三）创新基本公共服务体系。坚持公共产品供给的总量与质量相统一，优化公共资源配置，推进公共教育、公共卫生、公共文化和公共环境建设，建立惠及全民的基本公共服务体系。

1.构建服务型教育体系。建立“经费市级统筹、管理以县为主”的义务教育经费保障机制，实施城乡学校优质师资流动和轮岗制度，促进义务教育均衡发展；设立外来务工人员子女就学资助资金，支持在外来务工人员居住较为集中的地方创办民办学校；鼓励职业院校与企业联合创办经济实体、实验室或研发中心，构建职业院校与企业联动、教学与生产衔接的实习实训体系；注重高等教育内涵发展，提高教育质量。

2.构建基本卫生保健体系。全面实施区域卫生发展规划，建立社区卫生组织、综合医院和专科医院合理分工的医疗卫生服务体系；推行城乡社区医疗首诊和双向转诊制度，扩大社区医疗就诊报销比例，实施社区医生就诊补助，推动“小病在社区就诊、大病进医院治疗”；改革县以上公立医疗机构的财政支持方式，采用政府采购模式，对较好满足群众基本医疗需求、承担公共卫生职责的医疗机构给予财政上的奖励或补助；构建公平普惠的医保制度，实施健康城市计划，确保全民基本健康需求；抓紧建设市级公共卫生应急中心，探索建立农村公共卫生“一员一图一网”服务体系（即每村设一名公共卫生联络员、一张公共卫生应急路径图和一张农村公共卫生监测预警网）。

3.构建公共文化服务体系。创新文化馆管理体制，建立由文化馆中心馆为主与服务不同群体的文化分馆为辅的管理网络，加快形成以“总分馆制”为基础的公共文化管理体系；以建设图书馆之城和博物馆之城为标志，带动东海明珠、村落和社区文化宫创建工作，着力构建以“10分钟文化圈”为基调的公共文化设施体系；打造“书香宁波”全民读书节、“万场电影千场戏进农村”等群众文化品牌，构筑市、县、镇、村“四级群众文化网络”为基本的公共文化生产体系。

4.加快公共环境建设。实行清洁生产审核、环境标识和环境认证制度，从源头上控制环境污染；加强环境污染治理，深化“百村示范、千村整治”工程，改善城乡生产生活环境；建设环境动态监测网络和生态安全应急处置系统，提高对生态环境安全事件的快速反应能力；建立排污权有偿取得和交易制度，促进环境有偿使用制度改革。

（四）创新利益协调机制。围绕提高群众对发展成果的共享度，加强社会政策的调节，同时培育利益协调的多元化主体，促进社会公平。

1.加强补偿性社会政策的调节。围绕人人享有社会保障的目标，加快社会保障立法进程，扩大社会保障覆盖面，提高社会保障享受水平，构建社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的高质量、多层次、普惠型的社会保障体系。

2.加强发展性社会政策的调节。突破制约社会流动的各种障碍，加快消除阻碍城乡流动的户籍壁垒和进城农民的就业限制，积极调整阶层、城乡和就业结构，实现从计划经济体制下那种以职务、单位、户口为主界定人们身份的等级化、封闭式社会结构向市场经济体制下重视能力、知识、贡献的平权化、开放式社会结构转变。

3.培育利益协调的多元化主体。发挥人大和政协在利益表达和引导方面的功能，引导群众以理性合法的形式表达利益要求；发挥市场机制的一次分配作用、政府积极调节的二次分配作用，按照“调高、扩中、保低”的调节原则，建立平等参与市场竞争的收入分配秩序；发挥社会组织在反映利益诉求和促成政府与群众沟通方面的作用，并建立社会组织与社会职业结构合理分化的良性互动机制；推广企业职工工资集体协商制度，探索建立土地征用中听取农民代表意见制度。

（五）创新社会稳定工作体系。坚持以确保社会稳定为根本，抓紧建立常态化的社会防范机制、多元化的矛盾化解机制、动态化的危机管理机制和灵敏化的网络沟通机制，切实维护社会秩序的安定和谐。

1.建立常态化的社会防范机制。坚持“警务前移、警力下沉、警种联合、公众协同”，编织群防群治网、治安巡逻网、电子巡更网、安全监管网和管理服务网“五大网络”，形成常态化的现代治安防控体系。

2.建立多元化的矛盾化解机制。在各级党委的统一领导下，建立人民群众和政府有关职能部门、司法机关为主体，乡镇（街道）、基层企事业单位为重点，人民调解为基础，行政调解为支撑，司法调解为后盾，综合运用多种手段化解社会矛盾纠纷的工作机制。

3.建立动态化的危机管理机制。更新公共管理应急理念，构建社会预警、应急处置和有效保障“三大体系”，使公共安全的治理模式从“危机处理”阶段走向“危机管理”阶段。

4.建立灵敏化的网络沟通机制。建立政府部门回应网民机制和政府与虚拟民间组织的沟通机制，通过网上回应，引导民意、化解矛盾；加强网络舆论调控，净化网络文化环境。