美国高等教育管理体制及其改革动向对我国的启示

【摘 要】由于历史背景、政治体制、地理环境、社会及宗教等的原因，在美国形成了国家干预、地方分权、学校自治三者互相依存和统一的高等教育运行机制和管理体制。20世纪50年代以来，美国对其高等管理体制进行改革，主要是联邦政府通过立法、拨款、监督等手段加强对高等教育的宏观控制。本文通过介绍美国高等教育管理体制改革，以期对我国的高等教育管理体制改革带来启示，吸取其有益的经验，继续转变政府职能，加强宏观调控，扩大高等学校办学自主权；加强法制建设；对高等教育管理体制进行创新，建立面向教育现代化的、适合我国高等教育发展的教育管理体制。

【关键词】高等教育；管理体制；改革；启示；美国

在教育现代化的进程中，世界上任何一个国家，其高等教育改革必定是与社会政治、经济、文化、教育等因素联系在一起的。

一、美国高等教育管理体制改革的相关背景

在20世纪下半叶的世界高等教育发展过程中，50余年里，在世界范围内发生过三次较大规模的高等教育改革浪潮。第一次是二战结束之后的40年代末50年代初，一些国家社会政治、经济制度的变化促使高等教育体制、内容等方面的全面改革；第二次是60年代高等教育人口激增与现有高等教育制度的矛盾以及60年代末波及范围广泛的学生运动的兴起，引起人们对高等教育制度的反思，从而推动了高等教育的改革；第三次是20世纪末为迎接知识经济时代的挑战，适应经济、教育全球化的发展趋势，许多国家开始了新一轮的高等教育改革。从欧洲中世纪大学出现之后的世界高等教育历史发展来看，影响高等教育改革的因素依据性质与来源，有专家学者把它大致归纳为社会的、科学的、文化的、教育的四大类。所谓社会的，主要指社会政治、经济制度（体制）变革以及经济发展等；科学的，主要指科学技术进步及由此引起的学术革命、学科发展等；文化的，主要指社会文化变迁、外来文化影响，以及大学思想、大学观念的变革等；教育的，主要指作为高等教育基础的初、中等教育的改革与发展和教育系统内部的结构变化等。而在改革的内容方面，体制改革尤为引人注目。

二、美国高等教育管理体制的特点及其改革动向

1、美国高等教育管理体制的特点

由于美国在政治体制上实行地方分权，因此与之相适应，高等教育也实行各州分权的管理体制。于是，就形成了国家干预、地方分权、学校自治三者互相依存和统一的高等教育运行机制和管理体制。然而，随着美国现代科学技术的发展和生产水平的提高，高等教育日益普及，二战之后，联邦政府开始了对高等教育的大规模干预，加强了对高等教育的宏观控制。

美国联邦政府对高等教育进行宏观控制与调节最常用的手段：

第一种：立法。根据美国全国教育统计中心统计，从美国建国到1978年间，美国国会共通过有关教育的立法87项，大多数是20世纪40年代以后公布的，其中影响最大的为1958年的《国防教育法》和1965年的《高等教育法》及其1968年和1972年的两个修正案。

第二种：资助。其一为直接资助，直接资助是根据特定目的直接向公立或私立院校提供资金。另外一个是间接资助，间接资助是对高等院校的捐赠收入实行免税或提供联邦的剩余物资等。美国联邦政府对高等教育的资助发挥三大作用：一是更加畅通无阻地贯彻联邦政府的政策。从1862年的《摩雷尔法案》颁布到今天的美国政府一系列关于高等教育的法案，多数都是与经费资助结伴而行。只有愿意接受法令，才能获得经费。二是控制了全国大学的科研方向。凡是国家主持的种种重大科研项目，如60年代的“阿波罗”登月计划和80年代的“星球大战”计划，都有许多大学的教授专家参与。第三个作用是协调全国范围高等教育的发展。

第三种：通过各种社会团体的非政府机构实施对高等教育进行调控和干预。这其中的原因是由于这些民间的机构和团体在很大程度上受到政府的控制。

首先，在美国各级各类鉴定学校的机构都需在联邦教育部注册，注册的审批是非常严格的，取得承认后如果工作不妥就有可能被撤消注册。在美国，没有全国统一的高考，更没有统一的大学招生和录取标准，但政府可以通过一些权威的全国性的民办考试中心来了解和监控高等学校招生情况。美国大学毕业生不包分配，就业完全受劳动力市场机制制约，但政府为了减少市场调节的自发性和盲目性，便通过“劳工统计局”和“卡内基高等教育委员会”等机构执行的定期就业机构与劳动力市场变化预测，为高等教育培养目标、大学生选择专业与毕业生择业提供指导。

其次，是各州对高等学校的管理与协调。美国各州在管理和协调高等学校方面的做法并不一致，但都抓住立法与颁发学校执照两项大权不放。大致上可以归纳成为三种体制：一是通过集中统一机构管理全州高等学校。二是州政府资助，学校独立自主的分散的高等教育管理体制。三是州政府不直接管理各高等学校，但建立各种类型高等学校的协调组织。

此外，在美国高等学校的内部管理体制方面，尽管多样化的美国高等教育内部组织机构设置以及学校的管理工作各不相同。但它们仍然有许多共同的特征。目前，美国大学内部管理分为两大部分：行政管理和学术管理。行政和组织活动主要有行政人员控制和管理；而学术活动主要由教授控制和管理。美国高校内部形成了校、院、系三级管理体制。系是主要的学术单位，教授们享有相当程度的独立权，系主任一般由教授互选。各系可以制定自己的入学资格、课程内容、考试程序。原则上，各系除了财政仍需要依靠学校外，其他方面都是相当独立的，有较大的自主权。从整个大学管理来说，主要由大学董事会进行决策，大学校长是负责执行的行政长官，而学术上的运行由教授委员会来承担。总的来说，董事会抓大事，校长管具体的事务，并有最终决定权，但“大政方针”与“具体事务”之间的界限模糊，这就使董事会与校长之间的关系在一定范围内带有“灵活性”。一般来说，董事会主席与校长均能保持良好的工作伙伴关系，共同致力于学校的正常发展。

2、美国高等教育管理体制改革的动向

美国的高等教育管理体制从20世纪50年代以来，为了更适应社会发展，在管理体制方面进行了一些改革，主要有以下几点：

（1）加强立法。由于美国是分权制，存在两级立法，因而州一级的教育立法更大量，普遍，实在，但联邦政府亦可立法，美国联邦宪法中没有关于教育的条款，但联邦政府又频频立法，其立法依据宪法第一条和第八条的第一款，即合众国政府为了“增进全民之福利”，国会有权“制定所有必要和适宜于行使上述各种权力的法律……”。由此，联邦教育立法并未违宪，地方必须遵守。

（2）拨款。美国高等教育经费的80%以上由州政府承担，于是联邦政府便采取资助方式调控高校，美国联邦政府的经费资助一般与立法相伴而行，高校只有接受法律规定的条件，才能获得经费，否则将取消其受资助资格，虽然联邦政府的经费资助不多，但科研经费资助数额可观，约占高校科研经费总额的60%-70%，政府一般选择对于国家至关重要的领域优先资助。

（3）加强监督。美国高等教育质量保证除了依赖名牌大学的示范带头作用，教育专业团体、委员会的改革建议外，重要一点就是高校鉴定认可组织在起作用，认可决定具有权威性、约束力，成为政府教育拨款、用人单位雇用、学生选择高校的重要依据。

总的来说，美国高等教育管理体制改革的动向是联邦政府通过经济、立法通过中介组织监督等手段，加强对高等教育的宏观调控。

三、中国高等教育管理体制的沿革及存在的问题

与美国相比较，中国的高等教育管理体制与之有极大的不同，美国是地方分权制，高等教育主要由各州政府负责，市场调节运行机制，相对独立的董事会控制。而中国现行高等教育管理体制几经变革，也形成了自己的特点。

1、中国高等教育管理体制的沿革

（1）中国的高等教育行政管理。新中国成立以来，中国的高等教育行政管理体制几经变迁，主要原因是受我国政治、经济发展的推动及教育事业的发展的影响，历次改革都是以集权和分权的关系，即中央与地方教育行政权力、职责的划分为中心问题。

（2）高等学校的内部管理。从中国的高校内部管理体制来看，建国以来，大致经历了六个阶段。从1950年实行校长负责制，之后几经转换，到目前，部分院校试行校长负责制，大多仍实行党委领导下校长负责制。

2、中国的高等管理体制存在的主要问题

我国目前的高等教育管理体制改革，是在我国逐步建立社会主义市场经济体制和逐步实现由传统社会向现代社会转型这一新的秩序格局下来运筹和实施的；其所指向的是冲破计划体制的束缚。但在目前阶段，我国的高等教育管理体制虽然几经改革，但其显著特征仍然没有改变：（1）(1)高度集权管理；(2)管理手段采取法制化的指令性计划；(3)教育资源由政府统一配置；(4)大学是政府机构的附属部分而不是独立运行实体。

目前，这种体制的弊端仍然存在：（1）国家各级各类行政机关对高等教育活动统得过多，管得过死；(2)虽然中央统一领导，但由于大学隶属不同，层次有别，而领导机构又缺乏灵活有效的统一和协调途径及手段，导致条块分割，多头领导，自成体系，高等教育管理处于一统就死、一放就乱的两难境地的处境仍未有改善；(3)由于大学自身性质和特点没有得到充分重视，政府机关进行管理的方式又过于死板，同时缺乏科学有效的干预手段，使得各大学缺乏个性和活力；(4)高等教育对国家的依赖性较强，缺乏适应社会需求的能力，难以同生产、科研和其他方面进行广泛联系，因而难以利用各种社会力量和优势办学。

四、美国高等教育管理体制改革给我国的启示

要改革高等教育的管理体制，必须正确处理政府、社会、学校三者之间的关系。因为学校、社会、政府是构成高等教育体制的三个基本要素，其中高等学校，是高等教育体制的主体，是构成高等教育体制的第一要素，因此，正确处理政府、社会、学校三者之间的关系至关重要。借鉴世界范围内高等教育管理体制改革（包括美国的高等教育管理体制改革）的经验并结合我国的具体国情，今后我国高等教育体制改革与发展的方向大致是：建立与市场经济相适应的、能与国际高等教育接轨的现代化社会主义高等教育体制，形成以方针政策为指导、以拨款为杠杆、以市场与计划为辅助的调节机制；以扩大高校办学自主权为主要内容、以平等竞争为手段的激励机制；以法律、监督和评估为外部推动、以高校自我完善为内部驱动的约束机制。

1、转变政府职能，加强宏观调控，扩大高等学校办学自主权

改革政府管理的方式方法，理顺政府与高等学校的关系是高等教育管理体制改革的重中之重。从以上所了解的美国高等教育管理体制的特点及其改革动向中，美国政府在处理高校与政府的关系方面对于我国具有一些借鉴作用。

第一、协调政府与大学的关系应作为高等教育管理体制改革的主要内容。美国高等教育管理体制是市场经济国家高等教育一般运行机制，就是大学自治基础上的、以市场供求调节为主的、辅以国家干预的运行机制。它给我们的启示是，大学必须拥有必要的办学自主权，政府不能事事干预，国家政府往往只起指导、监督、咨询的作用。我国在政府与大学关系方面的改革必须关注以下三个方面：一是在政府与大学之间建立缓冲地带，扩大双方的活动余地，使双方都能发挥各自的优势，二是改变政府教育行政部门的职能，从直接管理变为引导、帮助、协调、和监督，在有限的前提下发展大学的自主性和责任性，三是完善政府调控的方式，充分利用行政命令以外的各种方式协调高等教育的发展。

第二、扩大高等学校办学自主权，建立学校自我发展和自我约束的机制，这是我国高等教育管理体制改革的重点之一。改革高等教育管理体制，必须坚持转变政府职能，扩大高等学校面向社会办学自主权的原则。使学校真正成为具有主动适应经济和社会发展需要的活力和自我发展、自我约束的法人主体。

2、法制建设是高等教育管理体制改革的工作重点。因此，我国的高等教育法制建设应该加强高等教育的立法工作，把整个高等教育系统建立在法制的基础上。首先要以法律的形式明确规定高等教育发展的重大问题及高等教育活动的基本原则，以维护高等教育管理活动的严肃性，又为不同主体之间相互监督、共同合作提供依据，其次，要用法律来维护各管理主体的社会地位，划分各自的权限，明确各自的义务；最后，要真正做到“有法必依，执法必严”。只有这样，才能保证高等教育有序高效地运行。

3、关于高校内部的管理体制改革，应正确处理行政权利与学术权利的关系。高校要实行专家治校，要求校（院）长合理使用行政权力和学术权力，正确处理好行政管理和学术管理的关系。因为对行政权力过分强调必然会影响从事学术活动者的积极性和创造性；而过分松散的学术权力则将有损于大学办学效率的提高和整体目标的实现。从总体上来看，大学校长处于校外资助，校内管理、学术自由这三种力量的交叉点上，这就要求校长尽力维系好这三者的关系，使之处于某种平衡。

4、根据中国的具体国情，对中国的高等教育管理体制进行创新。有专家学者提出，我国应建立一个“国家宏观指导下的、以地方管理为重心的、有广泛社会参与的”新型高等教育管理体制模式。其核心内容如下：

第一、以地方管理为重心的两级管理：（1）以“中央-地方-大学”决策管理过程为直轴，其他部门的高等教育活动都置于中央指导之下的地方管理权限之内；（2）垂直管理过程的重心在于地方政府，它起着沟通国家与大学的桥梁作用，一方面传达国家对高等教育的要求，另一方面又根据本地区高等教育需要，主持高等教育管理工作，维护大学的办学自主权；（3）中央注重以计划、规划、资助、评估、督导等手段在宏观上指导、组织、规范、管理、协调全国高等教育活动，除少数国家直接领导的大学外，高等教育的具体业务工作，交由代表国家高等教育利益的地方领导。

第二、以地方办学为主体的多方办学。即建立国家办学、地方办学和民间办学并重，以地方办学为主体的办学体制。

第三、广泛社会参与的民主决策。即建立在中央政府和地方政府领导下的高等教育民主决策体系（成立非官方的高等教育决策咨询机构等）。

综观在当今世界范围内，美国高等教育管理体制改革的动向及西方其他发达国家在高等教育管理体制改革方面的经验表明，改革高等教育管理体制，应该在管理上寻找集权与分权的均衡点，高度集权和分权均非理想模式，只有国家管理和地方管理并重才有利于高等教育的健康发展。我国高等教育管理体制进行改革和创新，就是要吸取国外有益的经验并结合我国的具体国情，积极转变观念，建立适合我国高等教育发展的教育管理体制。其最终目的是为了提高我国高等教育的质量，使我国高等教育由封闭走向开放，在经济、科技全球化的时代背景中，把握时代提出的教育变革的要求回答历史的挑战，实现高等教育的现代化，更好地为建设社会主义现代化服务。

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