我国煤炭产业发展趋势及政策建议

摘要：受宏观经济增速放缓、能源结构调整、大气污染治理、煤炭需求不足及产能过剩等多重因素的影响，煤炭行业发展面临严峻挑战。本文简要论述了我国煤炭产业发展趋势，并就如何保障我国煤炭产业健康稳定发展提出了相应地政策建议。

关键词：煤炭产业 发展趋势 政策建议

当前我国经济增速放缓，结构调整加快，能源需求强度下降，清洁能源快速发展，煤炭需求减弱，煤炭供需失衡矛盾日益突出，生产和利用环境约束加剧，煤炭发展空间受到压缩。同时，国际煤炭市场供需形势宽松，国内煤炭产能过剩局面已形成，进口煤对国内市场冲击加大，煤炭发展形势严峻。

一、我国煤炭产业发展趋势

（一）规划管控不断强化，行业监管更为严格

按照“控制东部、稳定中部、发展西部”的总体要求，依据煤炭资源禀赋、市场区位、环境容量等因素确定煤炭产业发展格局。加强煤炭铁路运输通道建设，完善西煤东运通道，到2020年全国煤炭铁路运输能力达到30亿吨。

严格履行煤炭项目基本建设程序，严肃处理违法违规建设生产行为。新增产能项目审批收紧，各地不得核准新建30万吨/年以下煤矿、90万吨/年以下煤与瓦斯突出矿井，煤矿改扩建、技术改造项目规模不得低于《煤炭产业政策》规定的最低规模。在建项目管理日趋严格，防止“未批先建”和“批建不一”等现象，严肃处理在建违规项目，严格控制煤矿超能力、超强度生产。商品煤质量管理不断加强，严格限制高灰分、高硫分煤炭开发，严控不达标的商品煤远距离运输。

（二）煤炭需求保持低速增长，产能过剩压力长期存在

我国已进入传统能源稳步发展与新能源加快开发并存的新时期，太阳能、核电、风电、水电等清洁能源替代作用逐步增强，对煤炭挤压效应将逐步显现，煤炭需求将进入长期低速增长期。预测2015年、2020年，全国煤炭需求量分别为39亿吨和42亿吨。到2020年，全国煤炭消费总量控制在42亿吨左右，煤炭消费比重控制在62%以内。

近十年来我国煤矿建设投资加速增长，“十五”期间建设投资仅2253亿元，“十一五”期间建设投资达到1.25万亿元，是前55年总和的2.6倍。“十二五”期间，超前建设产能和资源整合产能将会陆续释放。据相关数据统计，目前全国现有煤矿产能40亿吨，在建煤矿产能10亿吨以上，还有部分违规建设煤矿产能。“十三五”期间，即使淘汰一批落后产能，难以解决煤炭产能过剩问题。

（三）行业竞争更为激烈，煤价长期低位运行

煤炭经济下行态势已持续3年，众多煤企经营压力剧增。特别是今年以来，煤炭产销量下降、价格下滑、库存居高不下，企业利润大幅减少，煤企亏损面已超80%以上。煤炭企业同质化竞争加剧，具有一定发展潜力但抗风险能力较弱的中小企业将被优势企业收购兼并，煤质差、成本高等缺乏竞争力的煤矿将会陆续退出市场。

从秦皇岛煤价波动情况来看，5500千卡/千克的动力煤价格由2011年最高点的860元/吨下降到目前的420-450元/吨，但受煤炭需求低速增长、煤炭产量严重过剩、库存居高不下、运煤通道逐步缓解、进口煤冲击等因素影响，稳定煤炭市场价格难度较大，“以量补价”、“让利不让市场”的传统市场竞争模式难以为继，预计未来煤价将长期处于低位。

（四）清洁高效成为主流，结构调整势在必行

国家将按照安全、绿色、集约、高效的原则，加快发展煤炭清洁开发利用技术，鼓励煤矸石等低热值煤和劣质煤就地清洁转化利用。

加快煤炭结构调整，不断优化新建项目布局，东部地区原则上不再新建煤矿项目;中部地区（含东北）按照“退一建一”模式，适度建设资源枯竭煤矿生产接续项目;西部地区加大资源开发与生态环境保护统筹协调力度，重点围绕以电力外送为主的千万级大型煤电基地和现代煤化工项目用煤需要，在充分利用现有煤矿生产能力的前提下，新建配套煤矿项目。同时，按照“上大压小”的总体思路，严控增量、优化存量，发展先进、淘汰落后，进一步提高产业集中度，继续淘汰9万吨/年及以下煤矿，鼓励具备条件的地区淘汰9万吨/年以上、30万吨/年以下煤矿。

二、保障煤炭产业健康稳定发展的政策建议

我国的能源资源特点是“多煤、贫油、少气”，在未来相当长一段时期内，煤炭作为基础能源的地位难以改变。为帮助煤炭产业早日摆脱困境，应加快淘汰落后产能，调控煤炭生产总量，减轻煤企税负负担，早日实现煤炭市场的供需平衡。

（一）调控煤炭生产总量，保持供需基本平衡

煤炭产能过剩实质是违规产能过剩，即擅自扩大产能（超能力）、未批先建、批小建大。三部委联合印发的《关于遏制煤矿超能力生产规范企业生产行为的通知》明确提出，遏制煤矿超能力生产，制止未核准先生产、未取证就生产，营造公平的市场竞争环境，保障煤矿安全生产，促进煤炭行业平稳运行。因此，建议国家调控煤炭生产总量，保持供需基本平衡，使煤价回归到合理水平，促进煤炭行业健康发展。

（二）利用市场化手段，尽快淘汰落后产能

淘汰煤炭落后产能是优化煤炭产业结构的重要手段，是控制煤炭总量的重要举措。按照《做好2015年煤炭行业淘汰落后产能工作的通知》要求，2015年全国将淘汰煤矿1254处，淘汰落后产能7779万吨/年，淘汰落后产能约占2014年原煤产量的2%，产能过剩现象将仍然存在。建议加大淘汰落后产能步伐，注重使用经济手段，充分发挥市场调节作用，避免出现依靠行政手段淘汰落后产能而造成“越淘汰越多”的尴尬局面，确保不符合政策要求、规定和安全生产的煤矿尽快退出市场。

（三）鼓励煤炭企业兼并重组，进一步提高产业集中度

自2012年6月以来，煤炭行业持续走低，煤炭价格低位运行，众多煤炭企业亏损严重。建议加快推进煤炭企业开展跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组，鼓励煤、电、运一体化经营，促进规模化、集约化发展，进一步提高产业集中度，推动煤炭行业生产力和管理水平的提升，培育一批具有国际经营开发和核心竞争力的大型煤炭企业集团，早日成功走入国际市场。

（四）加快建设安全高效煤矿，进一步提高行业准入和发展水平

煤炭工业发展“十二五”规划提出，到2015年，全国煤矿采煤机械化程度达到75%以上，安全高效煤矿达到800处，产量25亿吨/年，约占全国产量的64%。建设安全高效煤矿是煤炭生产发展的方向，采煤机械化是安全高效煤矿的核心，推动煤矿机械化建设是转变煤炭工业发展方式、提高生产力水平的主要措施，也是降低煤矿事故总量、改善作业环境、减少井下工作人员的重要手段。但还有一些开发方法、技术及装备落后的中小型煤矿，存在效率低、安全风险高、资源采出率低等问题。建议加大安全高效煤矿建设，积极研发适合中小型煤矿综合机械化改造的技术及装备，提高行业准入门槛，避免造成资源损失，降低安全事故发生，进一步提高行业发展水平。

（五）积极支持转化项目，促进煤炭产业结构调整

由于煤炭市场供求失衡、煤炭价格持续下滑，导致煤炭企业经营困难逐渐加大，并迟迟未见好转迹象，亟须企业找到新的发展增长点。目前来看，煤炭增产的可能性很小，随着经济社会的不断发展，能效不断提高，煤炭需求量逐渐减少，整个煤炭产业结构将彻底发生转变。建议国家加大对投资能力强、综合实力强的大型煤炭企业集团支持力度，积极支持资源利用效率高的煤化工项目，使有限资源发挥最大效用，促进煤炭产业结构调整，实现经济、社会、环境协调发展。

（六）加大税收减免力度，切实减轻企业负担

当前煤炭市场供大于求的态势难以改变，市场下行压力依然较大，受需求不足、产能过剩影响，煤炭销售更加困难，煤炭企业面临较大生存和发展压力，企业税负过重成为突出问题。据悉财政部目前正在研究将煤炭增值税税率由现在的17%调减为13%，若能下调，必将减轻煤炭企业负担。建议尽快将煤炭增值税税率降到合理水平，尽快取消铁路建设基金，坚决遏制各种乱收费，进一步减轻企业负担。

（七）继续推进行政审批改革，加大简政放权力度

两年以来，国务院部门共取消或下放行政审批事项537项，前置审批事项85%改为后置审批，简政放权工作取得明显成效。但与人民群众的期待和经济社会发展要求相比，还有很大差距。主要原因是政府一些该放的权还没有放，已出台的简政放权措施也尚未完全落实到位，还有审批慢、审批难、环节多等问题存在。建议国家进一步推进审批制度改革，简化行政审批流程，压缩前置审批环节并公开时限，推行并联审批和网上审批，尽可能简化审批过程中的繁文缛节，使企业发展之路更加畅通。