新《义务教育法》的一大亮点:法律保障义务教育均衡发展
当前，我国义务教育的不均衡发展已经成为社会各方面高度关注的问题，也是政府办让人民满意的教育必须解决好的突出问题。义务教育均衡发展问题，涉及到教育的民主与公平。促进义务教育的均衡发展，既是义务教育全面、协调和可持续发展的需要，也是构建社会主义和谐社会的必然要求。縮小教育差距，实现义务教育均衡发展，政策制度建设是关键，法律保障体系构建是重点。近年来，我国在加强、促进贫困地区和农村教育发展方面采取了一些重大举措，实施了一系列重大项目，进一步促进了义务教育均衡发展，但是相关的法律保障体系建设却和现实要求有一定差距，亟待进一步完善。2006年6月29日修订通过的新《义务教育法》对加强义务教育均衡发展作出了明确规定。法律保障义务教育均衡发展，成为2006年新修订的《义务教育法》的一大亮点。
当前我们关注的“义务教育均衡发展”，具体是指我国不同地区之间、同一地区不同学校之间、同一学校不同群体之间的义务教育均衡发展。它包括3个层面：区域之间（地区和城乡之间均衡发展的问题）、学校之间（在一个区域内不同学校之间均衡发展的问题）和群体之间（不同学生群体之间，尤其是弱势群体的教育问题）。评价“均衡发展”的关键性指标必须包括：教育资源（主要包括财政资源、物质资源及人力资源）、教育质量和教育效益。虽然教育资源不是衡量“均衡发展”的唯一指标，但是当教育资源相对均衡时，义务教育质量的普遍提高，在很大程度上取决于校长、教师和学生们的主观努力。所以教育资源的分布状况，已成为影响全国公民能否平等地享有教育机会以及优质教育资源的重要因素。新的《义务教育法》主要通过均衡配置教育资源的法律途径来保障义务教育的均衡发展。具体规定包括以下5个层面。
一、加大教育投入，合理配置教育财政资源。
促进义务教育均衡发展是义务教育财政支出的根本目的。义务教育均衡发展最主要体现在政府对义务教育的经费投入是否均衡，是否促进所有义务教育学校均衡发展。在当前我国义务教育投资多元化格局的条件下，政府义务教育财政支出作为宏观调控义务教育均衡发展的意义和价值更为凸显。新的《义务教育法》在第六章“经费保障”的相关规定中，主要从3个方面确保义务教育经费的均衡配置：
1.建立新的教育经费保障机制。
新《义务教育法》第四十四条规定：“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。”这项规定打破了我国自2001年实施的“地方负责，以县为主”的义务教育经费投入机制，建立了国务院、省（自治区、直辖制）、县三级政府分项目、按比例分担的义务教育经费保障机制。
“以县为主”的教育经费投入体制已经成了制约我国义务教育均衡发展的“瓶颈”。虽然“以县为主”的管理体制把义务教育管理权下放到地方，强化了地方政府的责任，但是我国各地经济发展的不平衡，导致了教育投资的不均衡，最终造成了义务教育发展的差距不断拉大。新的义务教育经费分担机制，解决了我国贫困地区及边远少数民族地区教育经费投入不足以及无法正常投入的问题，为义务教育的均衡发展提供了有力的财政保障，同时还减轻了县级政府的财政压力，使他们能把更多的精力放在促进义务教育发展的管理方面。虽然新《义务教育法》没有规定三级财政具体经费分担比例，仅规定“义务教育经费保障的具体办法由国务院规定”，但在新《义务教育法》实施之前，国务院已经为此做了准备工作。国务院在2005年12月24日颁布了《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，明确规定按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。中央重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。同时还规定了农村义务教育经费保障机制改革的5个实施步骤，时间跨度是从2006年到2010年。2006年1月19日，财政部和教育部颁布了《关于确保农村义务教育经费投入加强财政预算管理的通知》，该通知强调要“明确各级责任，足额安排农村义务教育经费”，同时要“加强监督检查，确保资金落实到位”。为保证新的农村义务教育经费保障机制的顺利实施，2月9日，教育部办公厅又颁布了《教育部办公厅关于进一步做好农村义务教育经费保障机制改革实施工作的通知》，通知就新机制实施中的7个关键问题作了具体规定。由此可见，我国新的农村义务教育经费保障机制已经开始建立了。
2.实行教育经费单列，县级预算向薄弱地区倾斜。
新《义务教育法》第四十五条规定：“地方各级人民政府在财政预算中将义务教育经费单列；县级人民政府编制预算，除向农村地区学校和薄弱学校倾斜外，应当均衡安排义务教育经费。”这一规定将义务教育经费由原来的在预算中与其他经费界限不清，转向单独列项。义务教育经费单列，不仅可以清晰地反映所有收支项目，做到完整准确，公开透明，而且有利于各级财政部门定期进行审查和监督，从而确保农村中小学所需经费及时足额到位。县级财政预算的倾斜政策，是保障县域内义务教育均衡发展的重要举措。财政部和教育部于2006年1月19日颁布的《关于确保农村义务教育经费投入加强财政预算管理的通知》中，对“加强县级预算管理，建立健全农村中小学校预算编制制度”作出了具体规定。
3.设立专项扶持资金。
新《义务教育法》第四十七条规定：“国务院和县级以上地方人民政府根据实际需要，设立专项资金，扶持农村地区、民族地区实施义务教育。”农村义务教育专项资金，是指农村义务教育经费保障机制改革中，政府财政负担的专门用于促进农村义务教育发展的教育资金，包括免费教科书资金、免杂费补助资金、公用经费补助资金、校舍维修改造资金等。按照新《义务教育法》的规定，农村义务教育专项资金可以分为中央专项资金和地方专项资金。2006年4月8日，财政部和教育部颁布了《农村义务教育经费保障机制改革中央专项资金支付管理暂行办法》，该办法具体规定了中央专项资金支付的方式和渠道、各级财政部门在中央专项资金支付管理中的职责以及对中央专项资金支付管理的监督等。另外，5月17日，财政部办公厅又颁布了《财政部办公厅关于农村义务教育中央专项资金动态监控管理有关事项的通知》。该通知指出“自2006年7月1日起，农村义务教育中央专项资金将执行新的资金支付管理方式”，同时为切实做好农村义务教育中央专项资金动态监控工作，《通知》又具体规定了省、县两级财政部门需提供的信息以及相关要求。我国农村义务教育专项扶持资金制度正在不断完善，而且该制度势必在促进义务教育的均衡发展方面发挥重要作用。
二、推进学校标准化建设，促进义务教育学校均衡发展。
学校均衡发展是指一定区域范围内的同一类学校的办学条件和教育教学质量大体平衡，实现学校与学校之间的均衡发展。实现义务教育学校均衡发展的核心和关键是推进中小学校的标准化建设，新的《义務教育法》第三章“学校”第二十二条明确规定：“县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班。”这项规定打破了我国长期以来由于教育资源分布不均衡所产生的“强校更强，弱校更弱”的现象，也将从根本上抑制中小学“择校热”、“多收费”、“乱收费”现象的产生。
为了落实新《义务教育法》的这项规定，尽快缩小薄弱中小学校和其他学校的差距，国家相关教育部门还应尽快制定中小学标准化建设的基本标准，使每所中小学校的教育在发展中有章可循、有法可依，约束政府部门合理分配教育资源，使每所中小学校都能拥有大体均等的物质条件和师资队伍条件，从而在义务教育领域形成一个公平竞争的环境。同时还应该加大对农村薄弱学校教育信息技术的硬件投入，努力开发教育信息资源，积极探索在一定区域范围内依托一所或几所办学质量较高的学校，联合周围的若干学校搭建交互平台，实现资源共享，最大限度地保证一定区域范围内的每一所学校教育资源的均衡和共同发展。
三、强化教师合理流动，促进教师资源的均衡分布。
教师队伍素质是决定一所学校办学水平和教育质量的最重要的因素，可以说，除硬件条件外，校际之间的差距实质就是教师队伍的差距。目前，我国城乡教师资源分布的差距已经成为义务教育均衡发展的主要制约因素之一。实现教师队伍的均衡，必须推进义务教育城乡教师交流制度的建立。为此，新《义务教育法》第四章“教师”第三十二条规定：“县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设。”同时第三十三条又规定：“国务院和地方各级人民政府鼓励和支持城市学校教师和高等学校毕业生到农村地区、民族地区从事义务教育工作。”这一新规定还为刚刚颁布不久的《农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施方案》提供了法律依据。2006年5月15日，教育部、财政部、人事部和中央编办联合颁布了《农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施方案》，具体规定农村义务教育阶段学校特设岗位计划的目标和任务、计划的实施范围和资金安排、计划的实施原则和步骤、特设岗位教师的招聘以及计划的相关保障政策。
根据新《义务教育法》有关均衡配置教师资源的规定，在宏观上，国家一方面应该尽快完善我国义务教育教师城乡交流制度，明确交流的原则、对象、方式、年限、待遇等方面的具体规定，另一方面还应该尽快建立完善的鼓励和支持城市学校教师和高等学校毕业生到农村地区、民族地区执教的制度体系。在微观上，各级地方要针对本地农村中小学教师队伍的实际，实施农村教师素质提高工程和紧缺学科教师培训计划，切实提高薄弱学校教师素质和水平，保证区域内中小学校教师的学历、专业合格情况和业务水平大体相当，为教育均衡发展奠定坚实的人力资源基础。
四、关注弱势群体，促进学生的均衡发展。
实行义务教育均衡发展的根本目的是实现人人享有平等教育机会和良好教育资源，因此，关注义务教育的均衡发展，就必须从更微观的个人层面关注弱势群体的教育问题。我国义务教育中的弱势群体主要指有学习困难的智障儿童、残疾儿童、低收入家庭子女、流动人口子女、边远贫困地区儿童等。新《义务教育法》更加明确了对弱势群体义务教育均衡发展的规定，其中第十二条规定：“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”第十九条规定：“县级以上地方人民政府根据需要设置相应的实施特殊教育的学校（班），对视力残疾、听力语言残疾和智力残疾的适龄儿童、少年实施义务教育。特殊教育学校（班）应当具备适应残疾儿童、少年学习、康复、生活特点的场所和设施；普通学校应当接收具有接受普通教育能力的残疾适龄儿童、少年随班就读，并为其学习、康复提供帮助。”第四十四条第二款：“各级人民政府对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费。”
这3条规定中，对流动儿童受教育权的保护是最备受关注的，也是我国新《义务教育法》的创新之处。总体上讲，这些规定原则性比较强，但它体现了国家对弱势群体的特别关注，为促进弱势群体享受良好的教育资源，提供了基本法律保障，也为相关教育部门进一步完善义务教育弱势群体保障制度提供了法律依据。
五、加强管理监督，促进教育资源均衡配置。
为保障义务教育的均衡发展，新《义务教育法》关于教育资源管理和监督的规定主要有3个方面：教育资源责任管理制度、教育督导制度、教育经费的审计监督和统计公告制度。具体规定如下，第六条规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。”第八条规定：“人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导，督导报告向社会公布。”第五十条规定：“县级以上人民政府建立健全义务教育经费的审计监督和统计公告制度。”违反此规定的县级以上人民政府或者其教育行政部门不仅会受到“上级人民政府或者其教育行政部门责令限期改正、通报批评”，情节严重的还要“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分”。
义务教育资源管理及监督制度不仅仅是新《义务教育法》中几个简单的条款规定，它应该有一套完整的制度体系。新《义务教育法》只是为该制度的建设提供了一个法律依据，相关教育部门应该尽快制定操作性强的义务教育资源管理及监督办法，为义务教育资源的均衡配置提供更有力的制度保障。
总之，新《义务教育法》构建了义务教育均衡发展的新机制，为逐步建立规范化、科学化和制度化的义务教育均衡发展机制提供了法律依据。基于新《义务教育法》关于义务教育均衡发展的规定和要求，践行义务教育均衡发展不能仅仅依赖政府推动，学校、社会和个人都应投身其中、共同参与，只有这样，我国义务教育均衡发展的目标才能最终实现。
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