美国教育券制度对我国高等教育财政体制的启示

2022-05-01 15:15:02 | 浏览次数：

摘要：美国是教育券理论的发源地，也是最先把教育券理论引入到实践当中去的国家之一。因此美国的教育券制度无论从理论还是实践上都积累了一些经验。本文并没有从国内大多数学者经常研究的教育券对基础教育的促进作用作为切入点，而是集中讨论了美国教育券制度对我国的高等教育财政体制改革的借鉴作用。主要分析了美国教育券制度的理论与实践以及它对我国高等教育财政体制改革的影响，并且详细论述了建立我国高等教育券制度的前提条件以及具体模式。

关键词：美国；教育券；高等教育财政体制

中图分类号：G642.0 ？摇文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2013）50-0007-04

教育券是指政府将其欲投入到教育中的经费折合成一定面值和数量的有价证券并将其直接发放给学生或家长而不是传统意义上的那样直接发放给学校的一种政策。在教育券制度下，学生或家长在获得教育券之后可以自由地选择使用教育券来支付学校的相关教育费用。教育券制度改变了政府、学校和学生之间的关系，有利于促进学校之间的竞争，从而促进学校的发展进步。从更深的层次上来讲，教育券制度具有提高教育投入的效率以及促进教育公平的作用。作为教育券制度的起源国，美国的教育券制度无论从理论上还是实践上都积累了一定的经验。这些经验对于我国高等教育领域内存在的政府财政投入使用效率较低、办学效益低下以及民办大学发展滞后等问题都有相当大的借鉴意义。

一、美国教育券制度综述

1.美国教育券制度的理论与实践分析。教育券（education voucher），是在教育领域中实行的一种代币券。具体来说，教育券是指由政府向一些特定的家庭给予某种特殊的、购买教育服务的权利，学生可以凭着政府发放的教育券来自由选择自己中意的学校。美国是教育券理论的发源地，二十世纪五十年代，美国当代著名经济学家米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）在《政府在教育中的作用》（The Role of Government in Education）一文中提出了教育券的理论以期对教育进行市场化改革。教育券理论的基本观点是：政府要改变对公立学校进行直接补助的教育投入方式，政府应当把教育经费折算成一定数额的有价证券，也就是教育券并直接发放给学生本人或家长。学生或家长可以自由选择包括公立与非公立学校在内的各种学校。学校则以收集到的教育券向政府有关部门兑换与教育券面值相等的教育经费用以支付各种办学费用。这种观点是一个历史性的创新，它颠覆了传统上的政府对教育进行投资的模式，打破了国家对教育的垄断，促进了各个学校之间的公平竞争，为整个国家的教育事业进步注入了新的活力。

教育券理论最先被引入到高等教育领域的是1983年由列文（Hey M.Levin）提出的列文模式。它主要包含以下几个要点：第一、由政府确定其需要进行资助的目标群体并发放教育券，获得资助的学生将使用教育券来支付所选择学校的各项费用，接下来再由政府按学校收到的教育券的金额来划拨给该学校等额的教育经费。因此，选择该校的学生人数将直接决定其能够得到的经费。第二、高等学校获得政府财政拨款的前提必须是取得政府相关部门的认可。从原则上来讲就是，只要是能够满足学生需求又能保证相应教学质量的学校都可以得到认可。第三、教育券制度不仅限于直接资助，还可以包括诸如奖学金、助学金和学生贷款之类的资助。第四、教育券是终身有效的。也就是说教育券的使用是没有期限限制的。第五、信息的畅通在教育券制度中起到关键作用。通过充分的信息公开与交流不但可以使学生更快、更彻底地了解到大学的相关情况而且也能使大学明白学生们的需求，从而不断改进办学质量。

除了列文（Levin）之外，巴尔（Barr）也对如何在高等教育领域中实施教育券进行过分析。巴尔认为与基础教育领域相比较高等教育领域内更需要扩大学生的自主选择权，为了更好地实现这一目标，单一的教育券计划已经不能满足人们的需要，因此政府必须制定出一系列教育券模式的组合，并使之成为一个整体从而有效地发挥应有的作用。在制定这一系列的教育券模式的组合时必须考虑以下几个因素：第一，保护某些特殊专业。对于某些传统性的专业要加以特别保护，政府可以通过对这些专业增加特别教育券的方式对其进行保护。第二，保护某些特殊高等院校。为了保持区域发展平衡，政府应该对某些边远地区的院校给予特别教育券。第三，保护特定的个人。政府应该对贫困家庭给予更多的教育券，从而促进教育公平。第四，保护质量。教育券的主要作用在于促进各高校的竞争从而提高教育质量，因此通过建立质量监督体系和公布质量监督的评审结果来确保高校教育的高质量才是关键。

自从20世纪50年代教育券理论被提出到现在，美国的教育券理论已经得到很大程度上的实践。目前，美国共有两个城市和一个州实施了公款资助的教育券计划，有十个州有私人和私立机构资助的教育券。在高等教育领域内美国已经有两类教育券的实践经验，Pell奖学金和《GI法案》。Pell奖学金是由联邦政府提供给来自于低收入家庭的学生的，但是Pell奖学金相对于高等教育的成本来说显得微不足道，对于促进高等教育公平起到的作用不是很大。1944年，美国通过了《GI法案》，该法案规定由美国政府对二战归来的士兵给予高等教育资助，以补偿他们接受高等教育的损失，这是教育券理论适用于高等教育领域的第一例。当年的教育券每年的面值是五百美元，退伍士兵可以自由选择任何高等学校，并使用教育券来支付相应的教育费用。同时政府还规定这些士兵有权在十年内接受四十五个月的高等教育，为了吸引这些士兵入学，美国高等学校中许多适应他们实际情况的新兴课程应运而生。这使得许多本来无缘高等教育的士兵接受到了高等教育，大大增强了他们的劳动力市场竞争力。

2.美国教育券制度的促进作用。教育券制度作为一种新型的教育财政体制，给教育领域带来了一些积极的影响。首先，教育券改变了传统的教育观念使得政府、学校和学生的关系发生了根本的变化。政府对教育的管理由直接变为了间接，政府不再直接向学校提供拨款而是向学生发放教育券。学校也不再依靠政府的直接投入而是从提高自身教学水平出发来吸引更多的学生从而达到获得更多拨款的目的。学生也可以自由选择自己中意的学校，成为了最大的受益者。在教育券制度下，政府、学校和学生的关系如下图。（见图一）其次，教育券促进了教育机会的均等，使得学生可以按照自己的意愿来选择学校。再次，教育券促进了学校教学质量的提高。教育券制度有效地将竞争引入到教育领域，如何通过提高办学条件、改善教学质量、合理化专业设置、增强就业竞争力、优化校园文化、提供更好的生活环境等等的方式来吸引更多的学生成为了学校的首要目标。最后，教育券促进了教育资源的合理配置，提高了资源的使用效率。在传统模式下政府对学校的拨款是直接进行的，政府对学校的行政干预力较强，这就使得学校的资源配置不够合理，重复建设与浪费现象比较严重。而教育券的实施使得学校处于竞争的环境下，从而加强了其自身的资源合理配置，减少了浪费，提高了办学效益。

二、我国高等教育发展的现状与问题

自1999年高校扩大招生规模以来，我国的高等教育事业迎来了大发展的时期，各种类型的高等学校无论从规模还是质量上来说都有了较大进步，可是仍然存在着诸多问题。而这些问题使得我国的高等教育运行机制处在一个公平和效率都在丧失的危险境地。首先，高等教育领域内存在几十年的计划拨款体制有着许多弊端，其效率极为低下，急需改革。我国政府对高校采取的“综合定额加专项补助”的拨款形式是由国家或地方政府将教育经费直接划拨给各个高校，这种方式缺乏有效的竞争与监管机制。其次，公立大学办学效益低下，民办大学发展落后，整个高等教育体系发展不协调。一方面，在公立大学中教育资金的流入更多的是在于大学与政府之间的关系而不是受教育者与大学之间的关系。这就造成了高校行政机构的庞大，浪费了教育资源。另一方面，民办大学虽然为高等教育事业的发展做出了巨大的贡献，但是其地位和投资收益都未得到法律保障，更得不到政府与公立大学一样的资金与政策支持。最后，大学生毕业后的就业形势相当严峻。虽然当前大学生就业形势严峻的社会现实是由许多原因所造成的，但是主要原因还是在于高等教育本身发展的欠缺。面对市场化的环境，管理模式还处于较为落后的计划经济时代的高等学校在其自身的发展与学生的培养等方面还不能很好地适应市场竞争。这种现象突出表现为大学生就业的市场化与高等学校专业设置之间的矛盾；大学生就业的市场化与培养模式的非市场化之间的矛盾；大学生就业的市场化与教育体制改革滞后之间的矛盾；大学生就业的市场化与大学生落后的就业观之间的矛盾等等。

总之，上述问题与矛盾已经成为制约我国高等教育更快、更好地发展的阻力。为了解决这些问题，将教育券制度引入高等教育领域，从而加强竞争，提高高校办学效益无疑是一个好办法。

三、美国教育券制度对我国高等教育财政体制的启示

1.教育券对我国高等教育的现实意义。在我国高等教育领域内引进美国教育券制度有许多现实意义，主要表现在以下几个方面：

第一，教育券制度可以促进教育投入的公平与效率，是对教育财政体制的创新。在市场经济条件下，如果教育纯粹由市场来提供，就会有许多人由于家庭经济条件的原因而不能接受高等教育，从而继续贫困下去。如果政府通过教育券的形式在教育财政投入的过程中给予贫困家庭的孩子特殊资助，这样就保障了每个人平等的接受高等教育的权利，实现了教育机会均等。同时，以教育券的形式进行高等教育财政投入有效地避免了行政主导型的教育拨款方式所带来的教育腐败与资源浪费。学生可以将政府的财政拨款以教育券的形式投入到那些办学特色突出、培养人才受社会欢迎的学校。这样使得有限的教育资源投入到了真正符合市场需求的学校当中去，从而间接地提高了政府教育投入的使用效率。

第二，教育券制度为民办高校的发展提供了空间。教育券的发行和使用为民办高校的发展提供了良好的环境，有利于促进公立与私立大学间的竞争从而达到共同发展的目的。发行教育券可以减轻民办大学的财政压力，降低入学费用，促进教育机会均等，同时通过教育券政策的调节政府可以间接对民高校进行必要地管理。

第三，教育券制度有利于稳定基础学科的生源。在高等教育领域内有一些基础学科具有重要的学术价值但是其经济效益又无法在短时间内得到实现，为了保护这些学科的发展，政府可以通过教育券的形式给予选择这些专业的学生额外的教育券，使得这些学生可以获得更多的资助，这样就在很大程度上保护了相关专业。

2.高等教育券的实施条件。由于教育券理论是一个比较新的理论，即使是在美国它的实践也是很有限的，尤其是在高等教育领域的实践则更少。同时，即使是在基础教育领域内的实践也是有许多争议的，结合我国的国情，要在高等教育领域内实施教育券制度还有许多问题值得注意。

第一，必须有强大的经济实力作为后盾。在我国要想实现政府通过教育券的形式对学生进行资助从而达到间接地对高校进行资金支持的目的必须有强大的经济基础，没有强大的经济基础这些就成了空中楼阁。同时，在教育券政策的具体实施过程中也存在着许多具体的制度和政策需要去执行和协调，这也要消耗大量的资源。因此，政府必须要有充足的资金来运行教育券政策。

第二，必须要结合我国的国情。教育券要结合本地区的实际情况，不能简单的生搬硬套，更不能操之过急，那样往往只能适得其反，达不到预期效果不说还会损害到高等教育的健康发展。

第三，必须具备充分的信息条件。学生对高校的选择以及高校为适应学生的需要而进行的自身调整都需要信息的全面、真实和及时性，因此教育券的实施需要多个部门的合作。例如：应该有专门的机构将高校的具体情况（如课程设置、课程内容、教育费用、教师质量、就业情况等）对外公布于众，同时对大学评定的结果也应及时、准确的公布给学生。并且，大学也应及时得到关于学生入学申请及劳动力市场需求的相关信息。

第四，应当建立健全质量监控体系和法律保障体系。通过教育券来达到促进教育效率和均衡发展的目的就必须保证政策本身的公平性。因此在教育券政策执行的过程中一定要做到程序规范化和实质公正化。设立专门的质量监控体系和法律保障体系是必然的需求。

第五，应当对特殊群体制定相应的优惠政策。具体来讲，可以享受某些优惠政策的学生群体如下：贫困地区或贫困家庭的学生；冷门专业的学生；某些具有特长的学生。

3.高等教育券的制度构想。在高等教育领域内实施教育券制度可以扩大学生的自主选择权，可以将竞争引入到学校之间，有利于促进教育的市场化进程，从而提高教育质量，保障教育公平与教育投入的效率。结合我国国情，在高等教育领域内实施教育券制度的程序如下：

第一，分析学生的考试成绩。在参加完统考之后，当地教育局应对学生的考试成绩进行分析，并将成绩划分为不同的等级，以成绩作为其获得教育券等级的依据。

第二，确定教育券的等级及票面金额。各地财政局应对教育局上报的学生人数、学习成绩等相关情况进行综合分析并结合当地的经济发展水平，按照高等教育的拨款数额将经费折算成为相应的教育券。再将该计划上报国家，由国家制定出全国统一的不同等级的教育券。

第三，向学生发放教育券并提供各学校信息。教育局应将折算好的教育券发放到每个学生手中，与此同时应当将各个高校的相关信息及时、准确地提供给学生及学生家长以便其更好地选择学校。

第四，学生选择自己中意的学校。学生可以根据自身所持有的教育券等级以及面额、学校情况和兴趣爱好等各方面因素来自主选择自己喜欢的学校。但需注意的是，学生一般只能选择和自己所持教育券等级相等的大学。

第五，学校兑换教育券并获得相应的经费。学生报到后，学校将学生所持有的教育券全部收回并到财政局兑换为教育经费。具体流程如图二所示：

总之，美国的教育券制度无论是从理论方面还是实践方面来讲都积累了一些积极的经验，这些经验为解决我国高等教育领域中长期存在的教育投入不足，教育经费的使用效率较为低下以及各个公办高校间、公办高校与民办高校的不公平竞争等问题都提供了理论与实践的双向经验。因此要深入研究这项全新的教育制度并借鉴其有利经验，使之为发展和完善我国的高等教育财政制度贡献力量。

参考文献：

[1]Barr，N.1998，The Economics of the Welfare State，Oxford University Press：Oxford.

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基金项目：本论文为陕西省教育科学“十二五”规划2012年度课题阶段性研究成果，项目编号为SGH12482