水利投融资平台风险控制的思考

【摘要】水利是事关经济社会发展全局的重要基础设施，一直以来国家高度重视水利工作，但由于我国的基本国情和水情，水利基础设施薄弱仍然是我国基础设施的明显短板。2011年中央1号文件提出广泛吸引社会资金投入水利行业，水利投融资平台可以通过多种渠道融资。由于公益性强等特点造成水利行业的投资回报率低于正常的合理水平，造成融资难并且风险高，因此如何通过设计有效的机制来有效的进行风险控制则十分必要。

【关键词】公益性 投融资平台 风险控制

一、有关背景

水是生命之源、生产之要、生态之基，水利行业属于经济社会发展的基础设施，公益性非常强。另外，水利行业还具有一次性投入大、建设期长、财务收益率低等特征。纯粹的公益性水利基础项目投入带来的主要是社会效益，很难用经济回报来衡量，因而比较难吸引对市场资金，要想通过市场方式筹集资金比较困难。伴随着社会主义市场经济体制的逐步形成，水利资金渐渐打破了传统计划经济体制下的“政府加农民”这种简单的二元式投资格局，逐步开始向多层次、多途径的模式发生转变，但是总的来说社会资本参与水利建设的热情仍然不高。国家为了缓解财政支出压力，先后出台了《水利产业政策》、《水利工程供水收费》等支持性政策，采取了多种宏观调控措施，积极鼓励社会资金投身于水利行业，但是效果不尽如人意。由于供水的价格形成机制和水利行业提供公益性服务的补偿机制尚未能有效地建立，即使作为经营性的水利项目（理论上应该是能够吸引民间和外商投资的）实际的吸引力仍显不够，水利项目的投资回报难以达到社会平均的投资回报率，使得社会资金一般不愿轻易进入水利项目。

为了更好地建立投入稳定的增长机制，广泛吸引社会资金投资水利，2011年出台的中央1号文件明确指出应对符合条件的地方政府融资平台公司以直接或者间接的融资方式参与水利建设给予鼓励。接着，财政部以《财政部关于全面贯彻落实中央水利工作会议精神的意见》提出创新财政资金的使用方式，鼓励符合条件的地方政府融资平台拓宽水利投融资渠道。人民银行等七部委出台《关于进一步做好水利改革发展金融服务的意见》指出银行业金融机构应积极支持经整改后符合条件的水利融资平台公司。

二、水利投融资面临的主要问题

目前，水利投融资制方面存在的主要问题是：

（一）投资方面

1.投资主体单一，筹资渠道少。由于水利的投资规模一般比较大，要求的资本金额度大，筹集困难，进而增加了项目筹资和立项大难度，加之水利项目一般建设周期都比较长长，投资回报比较慢，财务收益率相对较低。纯公益性的水利建设项目只能收到社会效益，工程自身缺乏经济回报，上述因素导致了水利项目融资十分不易。

2.缺乏财政补偿机制。我国一些综合性水利枢纽项目由于承担了非常大的公益性功能，其发电产生的效益部分被用来承担公益性支出的费用，因而不少项目运营困难，赢利能力较弱。虽然国家也给予了一些扶持政策，但是由于补偿力度不到位，这部分项目只能勉强维持运营。

再从资金运行角度来看。水利资金要想良性运行，则需要将投入水利建设项目的资金并最终通过项目的运行转化产生预期效益。已完工交付使用的水利工程，由于水利价格机制和公益性补偿机制尚未建立，致使水利建设资金无法实现增值。

3.公益性水利项目投资风险较大。水利项目承担了很大的公益性功能，但是我国目前尚未形成针对公益性水利项目相对比较完善的投资分摊和财政补贴政策、税收政策以及水电和供水价格政策，导致公益性水利项目的风险比较大，不利于吸引社会资本的进入，同时对项目自身的建设也产生了较大的阻力。

（二）体制机制方面

1.出资人定位不明确。水利项目的性质决定了政府必须是出资人之一。在实际操作上，出资人、出资人代表及其责权利问题成为了水利项目管理的最重要因素，部分项目由于投资大、工期长，导致项目批复后建设资金一直得不到全部落实。

2.运行机制不合理。当前，水利项目中的公益性和经营性资产以及公益性和经营性支出界限不清，经营性部分无法适应市场经济的客观要求，实现自我良性循环比较困难，同时公益性部分运行管理的费用并没有得到财政上应有的合理补偿。

水利建设作为国民经济的基础设施建设，应该由全社会的参与和投入来共同建设，如果仅单纯依靠国家财政和地方财政投入建设，在一定程度上会影响水利事业发展的速度和可持续发展。水利建设的准公益性项目和非公益性项目，如：供水、发电等项目，完全可以按照市场化运作，可以使用银行贷款、外资、社会资金等资金，但是，需要政府规范资金市场，设立准入门槛。

三、水利投融资平台的主要风险

我国水利建设要是实现跨越式发展，是一项长期而艰巨的任务。尽管目前国家出台了一系列政策给予扶持和保障，但在水利项目建设和运营管理过程中仍面临各种各样的困难风险。水利建设融资平台还面临着宏观经济、抵押担保、资本运营、突发事件等多方面风险。

第一，宏观经济风险。水利作为基础设施行业，宏观经济环境及财政政策对其影响较大。98大水之后，在国家实施积极财政政策的宏观经济背景下，中央水利投资大幅度增加，特别是国债资金成为中央水利建设投资的主要来源，但2004年以后，随着国债资金的逐步减发，中央水利建设投资有所回落。

第二，担保风险。从金融机构角度来看，水利建设项目启动资金大、建设周期长、投资回收期长，难以获得符合条件的第三人保证担保；其次，一些水利项目尤其是纯公益性的项目尽管有利于国民经济和社会发展，但不能形成收益，以财政资金作为还款来源，不便于落实抵质押担保。

第三，资本运营风险。首先，水利价格机制和公益性补偿机制尚未形成导致企业合理的利润水平难以得到保障，给水利投融资平台公司的运营管理带来较大的风险；其次，由于水利建设投资巨大，导致水利建设投资难以在短期收回；再次，受物价上涨等因素的影响，资本运营风险通过数年的沉淀有可能集中爆发。

第四，突发事件风险。主要体现在极端气候变化和突发性的自然灾害诸如台风、地震、泥石流等对水利设施的冲击较大。

四、水利投融资平台风险控制的建议

以市场化手段吸引社会资金投入水利基础设施是搭建水利投融资平台初衷，这就需要投融资平台在风险控制上达到市场认可的融资标准。

水利投融资平台的风险控制牵扯面广、涉及主体多，是一项复杂的系统工程，为此有必要从有关主体独立的角度以及相互合作的角度进行梳理，进而提出一些有针对性的建议。

（一）政府作为政策制定者，可以通过财政、税收等方式来控制风险

1.税收政策。完善农村水电增值税政策。农村水电的开发既能发挥地区的资源优势，又能改善能源结构，保护生态环境。对于农村水电来说，电力市场竞争加剧增加了其转嫁增值税负的难度，国家给予的税收优惠发挥作用的外部环境发生了改变，因而有必要进一步降低水电企业增值税税率，至少要与火电大体一致。

2.财政贴息。水利项目建设资金需求量大、项目收益率低、偿还周期长，与商业银行经营目标及风险控制要求相悖。对于水利项目尤其是公益性项目，应当采取诸如财政贴息等合理的财政补偿机制，对投融资平台提供低息或无息贷款，促使财政资金实现“四两拨千斤”的作用，以吸引商业银行大规模的信贷投放，激发企业的投入热情。

3.注入资产。由政府向水利基础设施注入部分优质资产，用其产生的收益支付项目运营费用、还本付息，及新项目的投资。考虑将项目周边的土地及交通等可形成收益的经营性资产通过合理的制度安排整合至水利投融资平台中，厘清资产之间的权属关系，并且允许平台对与相关资产作进一步的开发以增加收入。

4.政府担保。政府应当对水利基础设施投融资平台在运行过程中可能会遇到的一些自身难以控制，并且对投资收益造成较大影响的不确定性因素给予担保。

（二）金融机构作为市场中介，可以针对水利行业特点，发挥好服务功能

1.建立符合水利行业特点的融资平台准入标准，进一步完善融资平台的信贷评价标准。在全面、准确理解和把握有关政策的基础上，推动和水利部门的战略合作。充分调动有实力的水利融资平台的积极性，合理发挥其中介作用，借助其对接地方政府，通过资金注入和经营性资产等途径，将水利融资平台整改造成一般公司类法人，协助地方政府进一步规范公司治理结构，从而符合监管的要求并具有较强的承贷能力。

2.金融要做好水利改革发展的服务。金融机构核心工作在于做到放贷有资金，监控有措施，本息能收回，其中的关键环节就在于客户的建设与维护。放贷有资金就是要选取符合有关规定、政策、有实力并且信用记录良好的客户。监控有措施就是说要管得住贷出去的资金，掌控好客户的资金如何使用，确保资金用于规定用途。本息能收回是指要全面分析客户经营情况，客观分析客户的现金流状况，根据地方水资源费、地方水利建设基金等征收情况来判断还款来源的财政性资金能否作为客户的现金流，能否覆盖贷款本息。

（三）融资平台企业作为投入主体，应该勇于创新，抓住机遇

2011年中央1号文件和中央水利工作会议给水利发展带来前所未有的机遇，全国先后有二十多个省设立了水利投融资平台公司。总结有关先进经验，结合水利自身特点，可以将水利投融资平台分为以下三类。

1.水电开发类型，以电养水。此类完全具备走市场化的条件，公益性部分可以争取政府财政补贴，其余的由自筹资金和银行贷款支持。

2.水务投资类型，也具备走市场化条件。要在和政府落实好水价的前提下，争取实现原水、供排水全产业链的运行模式。

3.政府投入为主的城市河道防洪类型，以土地养水。首先要与政府谈好财政的投入比例，缺口部分以河道两岸土地开发为条件由企业承担。水利设施项目在美化环境的同时，也能够切实提高项目周边土地和商业地产的价值，因此可尝试通过授权水利投融资平台来开发周边地区房地产的模式作为补偿。

参考文献

[1]李栋褚春超.我国水利投融资方式及体制改革研究.

[2]马秀华.深刻领会《意见》精神积极参与对水利的金融支持和服务[J].中国水利，2012，（8）：6-8.

[3]吴慧娟.地方政府投融资平台信用评价及风险管理.

作者简介：吴戈（1982-），男，江苏扬州人，博士研究生在读，主要从事水利政策研究；常可（1983-），女，安徽合肥人，硕士研究生，主要从事征信管理工作。