浅谈社会抚养费制度

摘 要 长期以来，人口问题一直是制约我国全面协调可持续发展的重大问题，是影响经济社会发展的关键因素。为控制人口数量，我国推行计划生育政策，社会抚养费制度就是为保障计划生育政策实施的一项法律制度。本文结合社会抚养制度的基本理论和存在的问题，对社会抚养费制度进行研究。

关键词 社会抚养费 法律体系 法律规范

中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）04-042-02

人口过多带来的社会问题在我国非常明显，控制人口数量使其与社会的持续发展是我国的计划生育政策的目的。在《宪法》中对国家推行计划生育进行了确认，规定夫妻双方都有实行计划生育的义务；《人口与计划生育法》也规定不符合法律规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费；国务院亦有《社会抚养费征收管理办法》；各地也制定了《人口与计划生育条例》。目前，我国对计划生育政策的法律规定已形成体系，但在司法实务中仍有大量的问题出现。尤其是近几年来社会人口老龄化、独生子女进入生育期、社会抚养费征收的程序无序、结果不平等等社会问题日益凸显，行政相对人的不服从与媒体的质疑，都引发了公众对社会抚养费制度的关注。

一、社会抚养费的基本理论

（一）计划生育政策的历史演变

从新中国建立到六十年代后期，我国人口迅猛增长，先后经历了两个人口出生高潮期。人口无计划的盲目增长同国民经济有计划发展的矛盾开始显露出来，政府注意到控制人口盲目增长的必要性。一九七一年国务院批转了卫生部、商业部、燃化部《关于做好计划生育工作的报告》，一九八〇年国务院发表了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，从思想上、理论上阐述了计划生育的迫切性和重要性。一九八〇年第五届全国人民代表大会通过了《中华人民共和国婚姻法》，《婚姻法》规定：“夫妻双方都有实行计划生育的义务。”一九八二年第五届全国人大会议通过了《中华人民共和国宪法》，《宪法》规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”

（二）社会抚养费的历史演变

社会抚养费在1980年代初期叫“超生罚款”，1994年改为“计划外生育费”。在1995年《中国的计划生育》白皮书中首次提出“社会抚养费”的概念。2000年国家计生委下发了《关于计划外生育费改社会抚养费的通知》，决定将“计划外生育费”统一更名为“社会抚养费”。2001年的《人口与计划生育法》规定：“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费”。国务院于2002年制定了《社会抚养费征收管理办法》。由此，社会抚养费的概念用法律、法规的形式确认了下来。

（三）社会抚养费的概念

社会抚养费是指为调节自然资源的利用和保护环境，适当补偿政府的社会事业公共投入的经费，而对不符合法定条件生育子女的公民征收的费用。征收社会抚养费的对象应当是不符合我国生育政策超计划生育子女的公民。我国的生育政策是国家规定基本原则，具体条件由省、自治区、直辖市规定，因此，超计划生育子女的公民就是指违反了本省、自治区、直辖市计划生育法规规定条件超生子女的公民。

二、社会抚养费性质之判断

关于社会抚养费的性质存在较大争议，性质的不确定性影响着社会抚养费的具体执行，也影响了计划生育政策的具体落实，阻碍了和谐社会的发展。在学理上对社会抚养费进行清晰的定性，具有重要的意义。

（一）驳斥行政处罚说

我国宪法明确规定保障公民人权，生育权是人权的应有之义。生育权是一项基本人权，是指公民有生育的权利，也有不生育的自由；人人享有法律上的平等生育权利；公民有实行计划生育的权利，有获得计划生育和生殖健康信息和方法的权利。生育权是公民的基本人权，我国公民有决定生育数量的权利，并受法律保护。况且《人口与计划生育法》规定：“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女。”这一规定采取了指导性条款的形式，用劝导性的表述要求公民服从计划生育政策。换句话说，一对夫妻生育一个子女并非法律强制性的要求，从立法精神上没有强制性所以也引申不出惩罚性来。《人口与计划生育法》还规定“国家对实行计划生育的夫妻按照规定给予奖励。”这一规定也体现了国家对计划生育的倡导与鼓励，而非一项不遵守则惩罚的强制性义务。法律只惩罚违法者而不会奖励守法者，通过《人口与计划生育法》奖励性措施可以看出征收社会抚养费不是行政处罚行为。

我国《行政处罚法》第八条规定了行政处罚的种类一共有七种，分别是警告、罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留等法律、行政法规规定的其他行政处罚。”很明显，在行政处罚法中没有社会抚养费这一项处罚种类。况且，1996年5月，全国人大常委会法工委对国家计生委有关计划生育系统执行《行政处罚法》有关问题的请示作出批复，明确指出：征收计划外生育费不是罚款，不属于行政处罚法的调整范围。

（二）否定行政许可行为说

目前，有部分观点认为征收社会抚养费的行为属行政许可行为。如《生育服务证管理办法》规定：“育龄夫妻符合《条例》规定生育子女的，应当按照本办法规定办理《生育服务证》。”并且在实务中确有大量关于符合生育条件的夫妻生育第一个子女未办理《生育服务证》而被征收社会抚养费的案例。按照行政许可法逻辑，确实有一定的相似性，但值得一提的是《重庆市生育服务证管理办法》规定：“人口和计划生育行政部门不得对未持《生育服务证》且双方生育第一个子女的已婚育龄夫妻进行任何形式的处罚。”这一规定打破了征收社会抚养费属于行政许可行为的逻辑。

还有部分观点认为对不符合法律规定生育第二个子女的公民征收社会抚养费的行为属于行政许可行为。《人口与计划生育法》规定：“符合法律法规规定条件的夫妇可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市按规定，可申请再生育一个子女。”《重庆市人口与计划生育条例》规定：“不符合再生育条件，违反计划生育法律法规生育或者收养子女的，应当按以下规定对男女双方分别征收社会抚养费。”按照行政许可法逻辑，先申请再实施，未获批准而实施的受处罚。所以有观点认为现行法律关于对不符合法律条件生育第二个孩子的公民征收社会抚养费本质上是一种行政许可行为。

但从行政许可行为法理分析，就能得出向不符合法律规定条件生育第二个子女的夫妇征收社会抚养费的行为不属于行政许可行为。行政许可是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行政行为。行政许可的内容是国家一般禁止的活动。行政许可以一般禁止为前提，以个别解禁为内容。即在国家一般禁止的前提下，对符合特定条件的行政相对方解除禁止使其享有特定的资格或权利，能够实施某项特定的行为。在我国现行法律体系中，明确规定我国公民拥有生育权。《人口与计划生育法》对只生一个子女也只用了“提倡”这样的表述，说明法律在对生育第二胎子女的问题上并非以一般禁止为前提的，所以谈不上行政许可的性质。

（三）社会抚养费属行政征收

向不符合法定条件生育子女的公民征收社会抚养费既不是行政处罚行为，也不是行政许可行为，而是属于行政征收行为。我国人口众多，人均自然资源、社会资源相对贫乏，而公民对社会各种资源都享有平等的权利，目前我国经济社会还不发达，违反计划生育政策多生育子女的公民势必会侵害依法生育的公民的合法权益，为了平衡两者的利益对前者征收一定标准的社会抚养费对社会进行补偿。因此，社会抚养费的征收具有补偿性。《中国的计划生育》白皮书指出：“对多生育子女的家庭，则征收一定数额的社会抚养费，这样做既是对多生育子女行为的限制，也是多生育子女者给予社会公共投入的一种补偿属于行政征收。”

三、社会抚养费制度建设的几点建议

（一）建立合法的社会抚养制度的法律体系

《中华人民共和国立法法》第十条规定，“被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。”在《中华人民共和国人口与计划生育法》规定，将社会抚养费的征收管理权授予给国务院。而国务院在《社会抚养费征收管理办法》中规定将社会抚养费的具体征收权在没有任何幅度限制的情况下又转授给省、自治区、直辖市。国务院作为被授权机关把征收社会抚养费的权利转授给其他机关的行为明显违反立法法的规定。社会抚养费征收制度要得到良性的实施，应首先须从规范该制度的法律体系的合法性入手、正本清源，使社会抚养费征收制度的法律依据合法。

国务院《社会抚养费征收管理办法》规定，“社会抚养费的征收标准，分别结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。”结合当事人不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额”与“社会抚养费”的立法精神不符，体现出了强烈的惩罚性而非补偿性。从中央到地方都应当清理相对应位阶的法规、规章，以保持与法律精神的统一性。

（二）建立合理的社会抚养制度的法律体系

计划生育是一种倡导性义务，对于超计划生育不宜给予行政处罚，但也不能交由市场来调节人口增长，而应当坚持政府调控。但既然是倡导性义务，在法律、法规中规定的鼓励措施与限制措施应当均衡、合理。在全国各地的法规、规章中存在大量不合理的规定。如《重庆市人口与计划生育条例》规定：“有生育能力的夫妻自愿终身只生育一个子女的，每月分别发给二点五元至五元的奖励金，或给予总额不低于三百元的一次性奖励；《重庆市人口与计划生育条例》又规定：“违反计划生育法律法规生育或者收养子女的，城镇居民按照上年人均可支配收入的二至六倍征收社会抚养费；农村居民按照当地乡镇农村居民上年人均纯收入的二至六倍征收社会抚养费。”如此失衡的规定在各地的法规中比比皆是。