生活垃圾分类管理的立法现状分析

摘 要：随着我国精神文明建设的不断发展，环保问题成为了社会普遍关注的热点话题。近年来，我国已开始在部分城市实施生活垃圾分类管理办法，实现对生活垃圾的减量、无害和资源化处理，以达到对生活垃圾回收利用、节约资源减少污染的目的，为城市环境的发展建设发挥积极的作用。目前，部分沿海发达城市已就生活垃圾分类管理问题，进行立法建设，但在国家层面对于生活垃圾分类管理的立法工作还较为滞后，严重地阻碍和制约了生活垃圾分类管理的普及。因此，在当前形势下对于生活垃圾分类管理建设工作中，推动立法发展，完善相关法律法规体系建设是首要任务。本文对生活垃圾分类管理的立法现状进行深入的研究和分析，并结合实际提出合理的建议，以推动我国相关立法的快速发展，为建设良好的生活环境发挥积极的作用。

关键词：生活垃圾;分类;管理;立法

早在20世纪，我国就已针对生活垃圾造成的污染问题，提出了通过建立分类制度对生活垃圾进行资源化处理的建议，并且在国家层面和地方层面，都结合实际情况制定出台了相关法律法规。但是，受到客观条件的制约，我国对于生活垃圾分类管理方面的法律法规建设并不完善，存在很多漏洞，而且在实际管理过程中，特别是对国家层面的相关法律法规的管理，非常粗陋，导致很多法律法规条例根本没有得到彻底落实。而地方层面的相关法律法规则存在严重的管理混乱问题，根本无法在生活垃圾处理方面发挥积极的作用。

从2013年开始，我国逐渐加大对各个城市生活垃圾问题的处理力度，特别是针对沿海发达城市，快速推进了关于生活垃圾治理领域的立法建设，进一步加强了相关法律法规的完善，使生活垃圾分类管理机制得以有效实施。目前，我国对于生活垃圾分类管理方面的建设还处于初级阶段，仍需要大力强加立法建设，在法律上肯定生活垃圾分类管理制度的地位，推动生活垃圾分类管理机制的发展和普及。对于我国生活垃圾的治理问题，还需要漫长的建设过程，才能够真正实现生活垃圾分类管理，对生活垃圾实现资源化回收处理，有效减少污染，節约资源，全面改善我国居民的生活环境质量。

一、国家层面的立法体系不够完善，需要加强建设

目前，在我国还没有形成系统的生活垃圾分类管理法律体系。国家层面，所有关于生活垃圾分类管理的法律法规，都是零散的分散于各个法律条件之中，形成了法律到行政法规，再到部门规章制度的体系。早在1992年，国务院就颁布了《城市市容和环境卫生管理条例》，在该条例中明确规定了“对城市生活废弃物应当逐步做到分类收集、运输和处理”，这也是我国最早提出的关于生活垃圾分类管理法律法规之一。之后，我国又颁布了《中华人民共和国固体废弃物防治法》《城市生活垃圾管理办法》等法律文件，在这些文件中都针对城市生活垃圾分类管理问题做出了相关规定，但是这些法律文件做出的规定仅为原则性表述，缺乏对具体工作的明确指示，更没有明确生活垃圾分类管理的具体办法和标准，既不成体系，也没有形成具体的规章制度。也就是说，在实际的生活垃圾分类管理建设过程中，相关立法方面存留有大片的空间。缺乏法律法规的明显规定和指示，导致我国生活垃圾分类管理始终无法得到彻底落实，对于生活垃圾分类管理建设始终流于表面，没有得到具体的、有效的建设。

二、省级层面的立法建设仍需加深探索

在省级层面的立法建设工作中，针对生活垃圾分类管理问题，普遍只有综合类环境立法，如《市容环境卫生条例》等。近年来，随着我国对生态环境问题越来越重视，逐渐加大了对生态环境的治理力度，同时也逐渐加强了对城市生活垃圾分类管理体系的建设，因此先后有多个省或自治区，出台了专门针对垃圾管理的立法文件。这些立法文件大致可以为分三类，一类是对城市垃圾中的特殊类型的垃圾专门制定的管理规定，特殊垃圾主要包括建筑工程垃圾和渣土、餐饮业产生的厨余垃圾等，针对其收运程序做出了明确的管理规定，对其进行规范化处理。但是，这类垃圾并不属于城市生活垃圾。因此，这类立法文件对生活垃圾分类管理的指导意义不大，无法有效规范生活垃圾分类管理工作的建设和发展。

第二类立法文件的主要针对对象是城市生活垃圾，对其收运处理措施做出了具体的规定，但其规定的主要内容是针对垃圾收费办法和垃圾袋装运办法方面，对于生活垃圾分类管理体系的建立具有一定的指导意义，但是还不够全面。

第三类立法文件带有浓重的地方色彩，是结合地方实际环境制定的生活垃圾分类管理法律法规，具有较强的局限性，只适用于立法地区。例如，广东省的区域垃圾处理管理办法就不适用于广东省以外的地区。这类立法文化具有很强的地域性，不具普遍性，对于其他地区的生活垃圾分类管理也不具有指导意识。

上述可知，我国对于生活垃圾分类管理的立法工作，在省级层面的立法建设中还留有大片的空白，仍需加强探索，完善相关立法建设工作，建立完善的生活垃圾分类管理立法体系，从而为生活垃圾分类管理机制的建设及具体实践，提供重要的法律保障，也为我国生态环境建设工作在法律层面提供更加完善的保障，给广大人民提供更优质、更良好的生存和生活环境。

三、城市层面的立法过于繁杂混乱，需进一步强化管理

随着我国对生态环境问题越来越重视，针对城市生活垃圾出台了许多立法文件，在城市层面也出台了更有针对性的相关立法文件。例如，国家建设部出台的《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》（建城部【2000】12号），在这一通知出台之后，随即明确了八个城市作为该通知实施的试点城市。此后，这八个试点城市分别出台了针对生活垃圾分类管理问题的相关规范性文件。例如，广州市政府就在2011年2月出台了《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》，当年就开始依照相关规定对广州市的城市生活垃圾实施分类管理。这在我国是首例以地方政府规章形式，创设了针对生活垃圾分类管理的立法文件。此外，南京市、上海市、深圳市和苏州市都出台了类似的立法文件，针对城市生活垃圾分类管理建设进行立法，以政府法规形式确定生活垃圾分类管理的法律地位，从而推动城市生活垃圾分类管理的规范化建设和发展。

（一）城市层面的立法模式

通过分析这五个城市针对生活垃圾分类管理工作出台的相关规章文件，可以发现我国城市方面的立法存在以下问题。

首先，目前在我国对于生活垃圾分类管理的城市层面立法工作中，基本都是地方政府出台相关管理规定，也就是立法文件都属于地方政府层级，而地方人大和常委会方面对于生活垃圾分类管理方面的立法，还处于空白阶段。

其次，目前大部分城市对于生活垃圾分类管理的立法目的和基本原则的叙述，基本保持一致，即生活垃圾分类的主要目标就是减少生活垃圾数量，对其进行无害化和资源化处理。其主要建设原则都是以政府作为主导，各个部门分工合作，属地对生活垃圾分类管理工作实施管辖，公众全体参与生活垃圾分类管理建设。需要注意的是，广州和深圳两个城市都增加了“市场运作”这一表述，其他城市没有此类表述。

最后，各个城市在制定生活垃圾分类管理相关的立法文件时，对城市的客观环境进行了思考，结合实际情况制定了适合本城市的相关立法条件，因此在篇幅和具体内容中，各个城市的立法文件略有不同。

（二）城市层面立法对于生活垃圾分类管理流程的规范存在较大差异

在城市层面的立法中，由于各个城市的实际自然环境、经济发展水平各不相同，因此对于生活垃圾的分类投放、收集、运输、处置和资源化利用，虽然都對相关流程做出了完整的规定，但是在具体细节方面，广州、南京和深圳做出了极为详细的规定，苏州出台的立法文件在这方面的规定却较为简单，其内容更像是纲领性文件，对于具体的操作和程序，都没有做出相关标准规定。

（三）城市层面立法对于生活垃圾分类管理制定了不同的标准

在城市层面针对生活垃圾分类管理在制定立法文件的过程中，对于生活垃圾分类管理的相关标准，都做出了不同的规定。受到自然环境、文化以及经济等因素的影响，各个城市在此方面的差异较大。例如广州和南京，在立法中都对生活垃圾采用“四分法”进行分类，即分为可回收物、有害垃圾、餐厨垃圾和其他垃圾这四类。其中，广州和上海更对四类生活垃圾做出了详细的举例，使社会大众更加明确生活垃圾的分类。

（四）城市层面立法对于生活垃圾分类管理普遍制定了责任人制度

针对生活垃圾制定的“分类投放管理责任人”制度在广州、深圳、南京、苏州和上海五个城市的地方政府规章中都做出了具体表述，在此之前的城市地方政府针对生活垃圾做出的立法文件中却少有提及。由此可见，这一制度是一个关键点，标志着我国对于生活垃圾分类管理立法的进一步完善。在“分类投放管理责任人”制度中，五个城市表达了同一基本思路，即对于有物业管理的居住区域都以物业服务管理单位作为责任人;对于机关和企业事业单位，这些属于办公场所，责任人是单位整体;经营性场所的责任人则为经营单位;公共区域和建筑的责任人则为所有权人或相关管理单位。

（五）城市层面立法对于生活垃圾分类管理制定了不同的激励机制

在城市层面对于生活垃圾分类管理的立法文件中，还对相关激励机制和措施进行了表述，其认为激励机制应贯穿生活垃圾分类管理的全过程中，如在源头环节制定分类奖励等。其中，苏州市和深圳市在立法文件中都对这一内容制定了专章专项条件，条例既集中又详细。

四、结语

从国家及省市层面来看，近年来我国对于生活垃圾分类管理出台了大量的立法文件，这说明我国对于生活垃圾分类管理越来越重视，而且正逐渐加大建设力度。但很明显，我国在此方面的立法还不够完善，仍有所不足，相关立法工作仍处于初级试验阶段。我国生活垃圾分类管理立法工作仍需要进行长期建设，才能够形成完善的立法体系。

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