清末改革和国家转型对当代中国的启示

2022-05-16 16:35:05 | 浏览次数：

[摘要] 清末政治改革的过程也是一个国家建设的过程,虽然它最终没有取得成功,但给我们留下了很多经验与教训,并对当代中国的改革和国家建设多有启示。它告诉我们,在政治转型的过程中,必须增进民众的国家认同,处理好国家与社会领域的关系,并保持中央政府的权威和一个强有力的领导集团。

[关键词] 政治改革国家转型民族主义中央集权

清末十年距今已有百年历史。一百年对于悠久的中国文明史而言只能说是一个很短的时间段,但中国在这一百年中却经历了一个“国家再造”的曲折过程——从传统的王朝国家转变为现代意义上的民族国家。清末宪政改革虽没有取得成功,但它是中国创建现代国家的首次尝试[1]P274,其经验教训仍然值得我们深入思考。

一、清末改革和国家转型

为了建设一个富强文明的现代国家,同时也是为了维护自身的统治,清政府在“庚子之变”后启动了具有深远意义的政治改革。这一改革无论在广度上还是在深度上都大大超过了此前的戊戌变法运动。对此,我们必须予以认真的审视。清末政府致力于民族的统合、中央政府的集权以及公民权利的保障,在具体的法律和制度建设上多有成就。只是由于内外种种结构性因素的制约,清政府难以取得改革的成功。本文主要从三个层面考察清政府在国家建设中做出的努力及其面临的困境。

首先,清政府致力于民族的统合、国民的塑造和国家主权的维护,力图将中国转变为一个主权完整的现代民族国家。在制度层面上,清政府积极消除满汉畛域,加强对国民的教育,为消除治外法权而努力,并希望将国内民族主义思潮的矛头引向列强。但是,清末宪政改革是在民族危机的背景下展开的,国内的民族主义情绪不仅没有和官方民族主义合流,反而指向本国最高政权,它在很大程度上消解了清政府的政治合法性。清政府为消除满汉畛域出台了诸多举措,然而革命派的排满鼓吹,以及清政府在政治改革关键阶段的策略性失误(尤其是“皇族内阁”的出台),都将改革的成果在转眼间丧失殆尽。此外,民族危机导致社会精英阶层心态的激进化,他们难以接受渐进式的政治改革,而在当时的历史条件下,急进式的改革不仅超越了清政府的驾驭能力,而且也难以取得成功。民族主义还和地方主义的利益诉求纠缠在一起——集中体现为全国各地的保路运动,成为最高政权的离心力量。在上述多种因素的综合作用下,清政府的改革只能以失败而告终,创建富强文明的现代民族国家的目标也不可能实现。

其次,清政府致力于中央集权的改革,力求建设一个集权性质的现代国家。清政府致力于以效率为导向的官制改革、军事集权和财政集权,试图扭转清末以来地方主义兴起的局面。从制度建设的层面上讲,首届内阁出台、北洋新军收归中央、财政清理工作初见成效,这些努力取得了一定的成绩。但是,中央政府的集权改革因触动地方利益而遭到地方督抚的反抗,他们与地方精英联合起来共同对付中央政府,作为改革成果的资政院、省谘议局和地方自治成为地方精英对抗中央政府的制度化平台。在改革的关键时刻,慈禧和光绪的去世造成权力真空的局面,接任的摄政王缺乏足够的政治权威和能力来驾驭改革。显然,一个日渐衰弱的中央政府进行集权导向的改革很难取得成功。实际上,这也是清末民初历届中央政府所面临的政治困境。

最后,清政府还致力于对社会的整合,试图实现国家与社会领域间的平衡和共赢,从而具有了向现代公民国家发展的导向。为此,清政府制定多项法律来保障公民的基本权利,它还放松了对舆论界和公民集会结社的限制。但是,新闻报刊的创办和新式社团的组建带来的是社会运动的勃兴。对此,政府当局缺乏应对的权威、经验和智慧,而社会舆论界同样缺乏理性的自我克制——报刊舆论日渐激进,新式社团则缺乏统一行动并与政府进行协商的能力,这导致政府和社会舆论界从互动走向对抗。清末的国会请愿运动体现了社会舆论界的民主诉求,然而国会请愿运动的日渐激进化以及政府当局的压制举措,使得两者之间的对抗走向难以调和的境地。由此可见,一个衰弱的政府不仅无法保障民权,而且在蓬勃发展的政治参与诉求和社会运动面前常常陷入被动的局面。

由于内外种种结构性因素的制约,清末的宪政改革和国家转型没有也不可能取得成功,但它却给我们留下了宝贵的经验和教训。

二、对当代中国的启示

当今中国正处于一个改革时代,中国共产党秉承“摸着石头过河”的务实精神正在逐步推进各项改革,力图将中国建设成为一个制度成熟的现代民主国家。在这样的形势下,我们有必要重新审视中国近代史上的首次重大变革——清末宪政改革的经验和教训,从而促进中国政治的顺利转型。国内有学者正是在对清末宪政改革进行考察的基础上,做出了颇为有益的思考,[2]笔者的问题意识与之类似。当然,清末政治与当代政治的情势多有不同:清末中国处于险恶的国际格局之中,当代中国正处于难得的和平建设时期;清末中国正处于从传统王朝国家向现代民族国家的起步阶段,当代中国已具备现代民族国家的基本特征;清末中央政府异常衰弱,当代中国的中央政府较为强大,等等。尽管清末政治与当代政治存在上述种种差异,但两者从一定意义上说均属于“改革”政治或者说“转型”政治的范畴,面临着一系列类似的难题,将两者进行对比思考是十分必要的。对于今人而言,清末国家转型的经验和启示是什么呢?

启示之一:最高政权应正确引导国内的民族主义情绪,并通过各种方式加强国内各民族的国家认同。

直到目前为止,中国并没有实现完全的统一,香港、澳门固然已经回归祖国,但台湾问题仍然没有彻底解决。而且,中国的国家统一问题一直与国际因素尤其是美国因素纠缠在一起。统一问题牵动着国人的神经,并常常刺激国内的民族主义情绪滑向非理性的方向。对此,党和政府应予以积极引导,一方面促使民族主义情感成为支持国家统一的舆论力量,另一方面又要避免其导致党和政府在处理中外关系时陷入被动局面,从而损害了中国的国际形象以及中外关系的和谐。毕竟,中外关系尤其是中美关系的和谐之于国际社会的稳定有着不可替代的作用。此外,鉴于海外“藏独”势力的活跃以及极少数民族分裂分子的非法宣传和活动,党和政府必须加强民族团结教育,构建一个“多元一体”的中华民族格局。针对2008年“3·14”打砸抢烧等严重暴力犯罪事件,2008年11月26日,教育部办公厅和国家民族事务委员会办公厅联合下发《学校民族团结教育指导纲要(试行)》,要求各级学校加强民族团结教育。2009年1月19日,西藏自治区人大九届二次会议表决通过了一项议案,决定把每年3月28日设为“西藏百万农奴解放纪念日”,以纪念50年前在西藏进行的民主改革。这些都体现了中央和西藏地方政府为加强民族团结而做出的积极努力。我们必须认识到,“藏独”势力的自治要求有着深刻的政治目的,党和政府有必要以更加智慧的修辞和表达让国际社会明白民族区域自治政策的内涵,以及民族自治地区在经济和政治发展方面所取得的巨大成就。更重要的是,中国必须加快国家的各项制度建设,增加中国的软实力以及对台湾和国际社会的政治吸引力,从而促进国家的和平统一。中国的民主化必须循序渐进的推进,必须坚持国家的制度化建设优于民主化(普选、民族自决等)的策略,因为民主化只是国家建设的一个步骤。在缺乏完善的法制和强大国家的前提下,民主化不仅不会促进国家建设,反而会“毁灭”国家,在多民族国家,“民主化经常表现为多民族国家的解体和消失”。[3]前苏联和部分东欧国家的解体与混乱即是最好的例证。

启示之二:在政治转型的过程中,保持中央政府的权威是非常关键的。

中央政府必须保持强大的政治能力(或者说国家能力),具体包括汲取能力、调控能力、合法化能力、强制能力等等,以避免地方“割据”的出现。毕竟,只有中央政府具有全国性眼光,并能超越具体的地方利益以促进国家政治的整体转型。近代以来地方主义的兴起对国家整体政治的损害,必须引起我们足够的警醒。虽然统一集权有可能造成地方自主性、积极性和灵活性减少,但地方割据状态对于国家的危害往往更大。在中央和地方关系得到更有效的设计和政制安排之前,保持中央政府的集权和强大是十分必要的。“虽然不能保证中央集权一定带来和平统一,经济繁荣和人民生活安定的政治局面,但是毕竟这种局面只有在中央集权的条件下才能出现。”[4]为增强经济活力,1978年后的中国选择了中央向地方放权的政经改革,但它导致中央财政收入占全部财政收入的比重持续下降,一些地方政府甚至“在国税上做手脚,挖中央收入”[5]P139,严重损害了中央政府的汲取能力和宏观调控能力,这种局面直到1994年分税制改革后才逐步得以扭转。从某种意义上讲,分税制改革不仅仅是一次税制改革,它还具有深远的宪政意义。一些学者提出中国政治发展的联邦制方案[6]P105-133,但是就中国近代史的经验和现实国情而言,这种方案显然不具有操作性,实践起来恐怕是弊多利少。当然,如何以制度手段加强中央集权并逐渐实现中央与地方关系的法治化,是一个并不容易解决的难题。如学者所指出的,既要“加强和改进中央集权,又要顺应人民民主和市场经济的发展要求,这是中国历史上从来没有过的创新,这种创新的每一步都要涉及重新分配中央和地方的行政权力和经济利益,涉及中央职能机构的专业建设和对各级政府公职人员的权力制约,必然面对来自很多方面的阻力,但是中国不可能有任何其他的选择,惟有遵循人类历史发展的规律,积极学习和吸收国际上的经验和教训,去开创政治改革的新局面”。[4]我们相信,当代中国领导人和中国政府完全有能力有效解决这一问题,从而摆脱中国历史上多次出现的中央和地方恶性博弈、治乱循环的局面。

启示之三:必须处理好国家建设与社会领域之间的关系。

中国是人民民主国家,这决定了建设一个法制健全的公民国家是我们的目标。但是,政治转型阶段如何处理好国家建设与社会舆论界、民众运动的关系,是我们必须思考和认真对待的问题。在政治转型的过程中,国家和社会之间既有可能产生良性互动的关系,也有可能因矛盾激化走向对抗,这要求党和政府以灵活的原则和策略性的政治智慧来平衡两者的关系,从而实现共赢的局面。一方面,“稳定压倒一切”是正确的方针政策,没有稳定的政治局面,一切政治和经济建设都不可能进行;另一方面,又不能以稳定为借口压制民众正常的利益诉求。党和政府各级领导人必须认识到,适度的社会冲突并不完全是坏事,它可使社会问题更早暴露出来,从而为制度性解决方式的创建赢得机会。有学者认为,适度的社会冲突能够起到一种安全阀的作用。[7]如果单纯的采取压制手段,只会激化既有的矛盾和冲突,从而导致社会的不稳定状态。此外,在政治转型阶段,政府对社会舆论采取适当的干预措施是必要的,这是因为中国的新闻法制还不太健全,新闻报刊业本身的发展多存不规范之处。不过,在一个电脑日益普及的网络时代,网络成为公民政治参与的一种重要手段,政府如何处理与网络舆论的关系成为一个新的政治课题[8]P388-389,它要求政府必须具有灵活的应对政策,而不能对网络民意置之不理。在政治转型阶段,民众往往具有高度“政治化”的特点,一些地方性事件如果处理不当,就有可能造成政府与民众的恶性博弈(清末保路运动的激化及其后果即是最好的例证),当代中国各级政府对此必须予以高度重视。

启示之四:在改革过程中必须加强和完善党的领导,保持一个强有力的领导集团,以推动国家的法治化和民主化进程。

清末宣统年间的权力真空局面是导致改革失败的重要原因,故而强有力的领导集团对于国家建设和政治转型的成功是非常关键的,它要求我们必须坚持中国共产党的领导地位并不断改善党的领导、加强党的各项制度建设。现代化进程需要强大的政党和精英集团进行领导,一些发展中国家因为缺乏现代政党制度和强大的政党而陷入混乱状态。亨廷顿指出,高水平的政治参与和低水平的政党制度往往导致政治紊乱和暴力。[9]P370中国共产党作为中国政治发展的重心,是在历史过程中逐渐形成的,它所发挥的功能不仅仅是政治意义上的,而且还起到了文化整合和社会整合的作用——如刘小枫所指出的,“现代中国具有社会法权的大政党均不是纯政治性的政党,而是有宗教承担的宗法性政党,它们提供对世界和人生的意义解释,规定国家伦理秩序的正当性,划定社会精神生活的方向”。[10]P290清末的科举废除在很大程度上导致了政治精英的分裂和文化秩序的解体,而中国共产党以不断发展的马克思主义理论作为指导思想,对中国社会进行了成功的整合,取得了社会主义革命的胜利和社会主义现代化建设的诸多成就。中国共产党与中国近代政治和当代宪政发展的关系,不宜用西方的政党理论和民主制度做简单比附,更不宜认为应将西方两党制(或多党制)移植到当下中国,如严复指出的:“制无美恶,期于适时;变无迟速,要在当可。”[11]P140在中国的国家制度结构中,“中国共产党并不是充当一个纯粹的西方式政党,而是充当一个不可分割的国家权力结构。在把法治从党外扩大到国家机器本身之前,深化中国法治的最佳途径是在党内培育一种强大的法治伦理”。[12]我们应致力于中国共产党领导制度的民主化和法治化建设,并在其领导下走出一条有中国特色的发展道路,把中国建设成为一个富强民主的现代宪政国家。○

参考文献:

[1]黄宗智:中国研究的范式问题讨论[M].北京:社会科学文献出版社,2003.

[2]萧功秦:清末新政与改革政治学[J].天涯,2000(2).

[3]郑永年:政治改革和中国国家建设[J].战略与管理,2001(2).

[4]林志远:中央集权与地方分权——联邦主义的经验与教训[J].战略与管理.2003(1).

[5]王绍光:分权的底限[M].北京:中国计划出版社,1997.

[6]汪丁丁:自由与秩序——中国学者的观点[M].北京:中国社会科学出版社,2002.

[7]科塞著,孙立平译:社会冲突的功能[M].北京:华夏出版社,1989.

[8]刘文富:网络政治——网络社会与国家治理[M].商务印书馆,2002.

[9]亨廷顿,王冠华等译:变化社会中的政治秩序[M].北京:三联书店,1989.

[10]刘小枫:这一代人的怕和爱[M].北京:华夏出版社,2007.

[11]严复集[M].北京:中华书局,1986.