党的十八大以来人大监督工作的理论、实践与思考

党的十八大以来，习近平总书记就坚持和完善人民代表大会制度，推动人大工作与时俱进提出了一系列新理念、新思想、新战略，特别是就加强和改进人大监督工作提出了一系列重要论述，为推动各级人大监督工作提供了根本遵循。各级人大及其常委会围绕中心、服务大局，认真履行宪法和法律赋予的职责，监督工作取得了明显成效，为改革开放和现代化建设提供了有力法治保障。中国特色社会主义进入了新时代，各级人大如何在习近平人大监督重要论述指引下，高质量推进人大监督工作，不断开创人大监督工作新局面，已成为人大工作面临的一个时代课题。

一、习近平人大监督重要论述的基本内涵和指导意义

党的十八大以来，着眼于坚持和完善人民代表大会制度，加强对权力的制约和监督，推进国家治理体系和治理能力现代化，习近平总书记就推进新形势下的人大监督工作，作出了许多重要论述，丰富和发展了马克思主义经典作家关于权力监督的思想体系。习近平人大监督工作重要论述内涵丰富，思想深刻，针对性指导性很强，主要体现在以下方面。

（一）加强党对人大监督工作领导，确保人大监督正确方向。党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是我们的法治同西方资本主义国家法治最大的区别。坚持中国特色社会主义法治道路，最根本的是坚持中国共产党的领导。离开了党的领导，中国特色社会主义法治体系、社会主义法治国家就建立不起来。全面依法治国，核心是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，关键在于党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大在全面依法治国中担负着十分重要的职责，坚持党的领导，是开展人大监督最重要的政治原则。习近平在这方面有过许多重要论述，如他强调：“坚持和完善人民代表大会制度，必须毫不动摇坚持中国共产党的领导。”[1]“我们必须坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，通过人民代表大会制度，保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行。”“要不断加强和改善党的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。”[2]我国的人大监督不同于西方的议会监督，人大与“一府一委两院”之间，虽然是产生与被产生、监督与被监督的关系，但都是在党的集中统一领导下，在根本利益一致的基础上分工与制约关系，监督与支持是完全统一的。习近平关于在人大监督中坚持党的领导重要论述，为确保人大监督工作的正确方向，实现正确监督有效监督提供了根本遵循。

（二）强化对权力的制约和监督，把权力关进制度笼子里。如何加强对权力运行的制约和监督，是各国执政党建设和国家政权运行面临的重大课题。权力本身具有扩张性、侵犯性、排他性和腐蚀性，不受监督的权力必然会被滥用，绝对的权力必然导致绝对的腐败。“一府一委两院”由人大选举产生，对人大负责、受人大监督，行政权、监察权和司法权只有在人大监督和制约下，才能被关进制度的笼子里，得到正确有效的行使。习近平指出：“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”[3]同时强调，要强化监督，着力改进对领导干部特别是一把手行使权力的监督。在十二届全国人大一次会议期间，习近平又指出“要加强对‘一府两院’的监督，督促和支持国家行政机关、审判机关、检察机关依照法定权限和程序行使权力”。在党的十九大报告中，习近平进一步强调，要健全党和国家监督体系，加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。党的十八届三中、四中全会《决定》都提出，要“強化权力运行制约和监督体系”“坚持用制度管权管事管人”“形成科学有效的权力制约和协调机制”；“必须以规范和约束公权力为重点，加大监督力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究”。习近平有关权力制约和监督的重要论述和中央的决策部署，深刻阐明了人大监督的基本定位，为我们指明了推进人大监督工作创新发展的路径，赋予了各级人大加强对公权力监督的新的时代内涵和职责要求。

（三）坚持正确监督有效监督，不断增强人大监督实效性。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。人大监督目的就在于保证宪法和法律得到有效执行，人民群众的合法权益得到切实维护。坚持正确监督有效监督，是提高人大监督工作实效和质量的关键。正确监督就是人大依法依规依程序开展监督，有效监督就是防止监督流于形式，坚持问题导向，增强监督的针对性有效性。习近平指出：要加强和改进监督工作，抓住人民群众普遍关心的突出问题，把宪法和法律赋予的监督权用起来，实行正确监督、有效监督；“各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威，加强对‘一府两院’执法、司法工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。”[4]在2018年全国“两会”期间再次强调，各级人大“要紧扣党中央的决策部署，用好宪法法律赋予的监督权，完善监督机制，增强实效，更好发挥人大监督在党和国家监督体系中的重要作用。监察体制改革以后，监察委员会的属性比较特殊，如何接受人大监督备受关注。习近平明确指出，各级监察委员会成立后，同级人大也要依法监督，确保监察权得到正确行使。人大监督难、难监督，容易流于形式走过场，这是困扰各级人大多年的难点问题，人民群众也充满期待。习近平这些重要论述，廓清了一些地方人大在履行监督职权时的疑虑和困惑，进一步明确了人大监督的定位、原则和方法，具有十分重要的指导意义。

（四）推进宪法实施和备案审查，维护法制统一、尊严和权威。我国是单一制的社会主义国家，维护社会主义法制的统一、尊严和权威，是宪法和法律赋予各级人大的重要职责。习近平指出：“地方人大及其常委会要依法保证宪法法律、行政法规和上级人大及其常委会决议在本行政区域内得到遵守和执行。”[5]在党的十九大报告中，习近平又进一步强调，要“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”。党的十八届四中全会《决定》提出，要“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。习近平总书记的重要论述和党中央的相关决定，对各级人大加强法律监督提出了新的更高的要求，要求各级人大通过执法检查、规范性文件备案审查等，及时督促纠正或撤销同宪法法律相抵触的地方性法规和规章，及时追究违反宪法和法律的行为，坚决维护国家法制统一和宪法法律的尊严、权威。