中美比较视阈下我国党政关系的再思考

摘 要：党政关系是我国社会最基本、最重要的政治关系，是我国政治体制改革的核心问题。本文在梳理我国党政关系发展历程的基础上，以中美党政关系对比的方法，分析了两国党政关系的不同之处。提出了新时期应从“坚持中国共产党的领导，坚持完善人民代表大会制度和坚持依法治国的基本方略”三个层面入手来完善我国的党政关系。

关键词：党政关系 政党 中美比较 依法治国

党政关系问题是现代国家政治生活中最基本的一个政治问题；是我国政治体制改革的核心问题；更是推进我国社会主义政治文明建设的关键问题。所谓党政关系，就是指政党与国家政权之间的关系。相应的，我国的党政关系就包括党与人大的关系、党与政府的关系、党的领导与司法独立的关系这三个范畴。面对国内外复杂多变的形势和执政环境，通过比较的方法，分析中美两国之间党政关系的异同，总结我党探索解决党政关系问题的经验教训，对于深入完善新时期我国党政关系，改善党的领导和执政方式，提高党的执政能力，巩固党的执政地位，加快我国政治体制改革，促进我国社会主义政治文明建设，无疑具有重大的理论和现实意义。

一、中美党政关系比较分析

1.执政党与国家权力机关的关系。中国共产党与国家权力机关的关系表现为，中国共产党既坚持对国家权力机关的领导，同时也尊重并支持各级人大依法行使职权，发挥国家权力机关的作用。法律上说，中国的权力机关是全国人大和地方各级人大，全国人大是国家最高权力机关。在实际政治运行过程中，我国的各级人大及其常委会要自觉接受同级党委的领导。党的领导主要表现为政治领导、思想领导和组织领导。党对人民代表大会的领导的主要途径为：其一，政治领导上，向国家权力机关提出政策建议，通过法定程序使党的主张上升为国家意志。其二，我国各级党组织有权力向各级人大推荐各级国家机构的领导人选，通过人大选举或任命使之合法化，从而实现组织领导。美国是实行“三权分立”的国家，美国两党（民主党与共和党）虽然组织软弱松散，但却在很大程度上控制着美国联邦国会。首先，两党控制着国会议员的选举。美国宪法没有明确规定政党组织在国会中的地位和作用，但实际上美国两党在很大程度上操纵或影响着国会的立法工作。其次，两党通过国会党团组织来控制立法。两党党员在政党的支持下，通过选举成为国会议员，因此议员在产生之初就在很大程度上對政党具有依赖性。因此，美国两党通过控制国会议员的方式，间接地控制着国家立法机关。

2.执政党与国家行政机关的关系。中国共产党与国家行政机关的关系就是党与政府之间的关系。既表现为领导与被领导的关系，也表现出一定的分工。例如各级政府领导通常也是党委的主要成员。我国历来主张党政分开，但分开不是机械式的分开，分开之中又有分工。党政分工主要表现为党管大政方针和方向，实现政治领导，政府则负责具体执行各项方针政策。党对国家行政机关进行领导的组织保证是在中央和各级地方行政机关设立党组织。党组负责贯彻党的路线、方针、政策，讨论和决定本部门的重大问题，完成中央和上级党组交给的任务。美国学者谢茨施耐德认为，政党扮演着“政府制造者”的角色。政党主要从人事任命和政策制定两方面影响着政府。政党与行政机关的关系首先表现为人事任命上。众所周知，美国两党奋斗的焦点是总统宝座，通过推举自己的党内代表人竞选美国总统一职，再通过总统来进行政府内阁官员的任命。虽然在人事任命上，最终的决定权在总统，但是一般情况下，总统在人事任命前都会征询党内的意见。其次是政策制定。制定政策和实施本党的政策是政党最重要的功能和存在的理由。美国政党组织松散，不会直接制定政策，政策的制定往往由政府内阁完成，但是内阁在政策制定过程中会事先和两党在国会中的委员会进行协商以确定政策在国会中获得通过的可能性。因此，在一定程度上讲，美国政府政策制定也要看两党的“脸色”。

3.执政党与国家司法机关的关系。中国共产党与国家司法机关的关系表现为，司法机关依法独立享有司法权，依法独立审判案件，同时在依法行使司法权的同时要自觉接受党的领导。保持司法独立是我国社会主义法制的一项基本原则，我党支持司法机关独立、依法行使职权。但是，人民法院的审判权和人民检察院的监察权要受到上级和组织内部党委的领导和监督。例如一些重大案件在量刑之前需要呈送党委审批，法院的党组和党员必须无条件地贯彻执行党委作出的批示或决定。美国宪法规定，司法权属于法院，法院和法官独立行使司法审判权，不受行政机关和立法机关的干预，而只服从宪法和法律。但是，这种司法独立实质上是相对的。首先，美国两党可以在法官的产生方式上比较有效的施加自己的影响力。美国最高法院大法官由总统任命，州法院的法官也由总统提名，但是总统需要征询该法院所在州的国会参议员的同意，还要由参议院进行投票表决。因此，法官的产生就受到了政党的控制。其次，美国最高法院的大法官任命是带有党派背景的，总统在任命大法官时必然带有强烈的党派意识。同时，大法官在日后也很难保证政治中立性。因此，从这两方面来看，美国两党也对司法机关进行控制。应该说，中美两国在党政关系问题上存在着很大的差异。美国更偏向于是政府主导型的党政关系，而我国是政党主导型的党政关系；两者在思想基础、执政党所处的结构地位、党政关系运作方式等方面都不同。思想基础上，美国的党政关系是在“三权分立”的理论基础上发展起来的，而我国的党政关系的思想基础则是“议行合一”。执政党在政府中的结构地位上，美国两党在政府中的横向和纵向权力是有限的。就纵向而言，两党只有领导联邦国会的权力，却不能随意插手州地方政府的具体事务。就横向而言，由于三权分立的掣肘，美国两党都只掌握着政府权力的一部分。现今，政府由于更多地在第一线，因此在一定程度上是美国政治生活的主角。而与此形成鲜明对比的是，中国共产党不管是在纵向上还是在横向上，都处于政府结构地位的中心位置上。党政关系的运作方式上，美国两党对国家的领导主要采取的是间接的方式，而中国共产党则依靠其对国家和社会的全方位的领导地位，实行直接和间接领导相结合的方式。总的来说，中美两国国情不同，情况不一，采取何种党政关系自有其特殊性，不能一概而论。但有一点可以肯定，即美国的党政关系的实质是党政合一。

二、新时期完善我国党政关系的对策

新时期，我国经济社会发展步入新常态，改革开放事业进入攻坚期和深水区。十八届四中全会提出坚持依法治国的方略。因此，确定新时期我国的党政关系，必须坚持一切从实际出发，结合中国当代的国情，积极稳妥地将党政关系发展纳入到科学的轨道。

1.坚持中国共产党的领导。这是我国政治体制改革中最基本的核心原则，是新时期完善我国党政关系必须遵循的根本原则。中国共产党的领导地位是由党的先进性和代表性所决定的，经得起历史和实践的检验。在当代中国，党政关系是在坚持党的领导的前提下展开的，在推进全方位改革的背景下，必须坚持共产党的领导，同时，党的领导也必须更好地保障人民当家作主。

2.坚持完善人民代表大会制度。在我国，人民代表大会是国家的权力机关，人民代表大會制度是我国的根本政治制度。党的领导和人民当家作主不能一分为二。因为执政党除了制定政策还要管理干部来领导国家事务和建立政府。党管干部和向国家机关推荐重要干部也是经过人民代表大会这个国家权力机关这一途径。因此，执政党与国家权力机关的关系是党政关系的核心。在美国，美国参众两院对政府的影响力是巨大的。新时期，有必要加强人民代表大会制度建设，充分发挥人大的立法权、人事任免权、监督权。进一步提升各级人大的作用和影响力。特别要注意的是，加强人大的作用并不意味着导致党和人大的对立，恰恰相反，人大更好的发挥作用有助于巩固党的领导。党对人大工作的领导是政治方向的领导，但不是也不能包办、代替人大的工作。要用政治智慧，既保证党的领导，同时又要切实发挥人大的作用。

3.坚持依法治国的基本方略。党的十八届四中全会提出坚持依法治国的方略。政党关系的完善，必须在依法治国的大背景下来考虑。新时期，完善我国党政关系的重要举措就是要坚持推进依法治国。党要依法执政，党的执政活动要纳入法制的轨道，这样才能更好的领导中国的社会主义事业，发挥领导核心的作用。一是确立依法执政的理念，理念为纲，纲举目张。要让各级党组织和党员干部都树立起依法执政的意识。二是依法规范党组织和党员的活动，主要表现为党组织的活动要坚持程序合法化。三是运用法律手段保证党的方针和主张落实到政府的各项政策之中，通过提升政府公信力来促进人民群众对党的认可。

总之，要进一步改革和完善中国的党政关系，就要在依法治国的背景下，坚持中国共产党领导这一核心，把党的领导和人民当家做主有机地结合起来。要充分发扬党内民主和党外民主，坚持共产党的领导的同时，积极发挥各民主党派参政议政的作用，为坚持党的领导奠定坚实的基础；要遵循人类社会发展的规律和政治改革的规律，坚持科学执政、民主执政、依法执政。以科学的制度、科学的方法领导中国特色社会主义事业，支持和保证人民当家作主，不断推进我国政治体制改革和社会主义政治文明建设。不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化和规范化。实现民族复兴的伟大“中国梦”。

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作者简介：赵躲（1992—），男，汉族，江苏南京人，南京工业大学法学院硕士研究生，主要研究方向为公共管理；陈佳明（1992—），男，汉族，浙江磐安人，南京工业大学法学院硕士研究生，研究方向为高等教育管理和科技创新。