“小时旅游经济圈”战略下旅游景区纵向治理结构创新研究

计划经济时代的旅游景区三权集于一身的体制，但我国旅游景区出现了产权委托代理结构不尽合理的问题，导致产权不清晰，由此带来了一系列弊端，主要表现如下：

第一，我国旅游景区的委托人缺失或者委托人虚设约束不力。这也是目前我国国有企业的产权结构中普遍且需要进一步深化改革解决的问题，因此，我国旅游景区的管理同样存在“信息不对称”、“目标利益不一致”、“责任风险不对称”等一系列的代理问题。我国旅游景区产权委托代理结构中，国家各级政府代表全体人民按照行政系统进行再授权，各级政府代理人不具有“经济人”假设条件，因此他们无法在利益最大化原则下进行有效授权，资产最终剩余权和索取权与政府官员自身利益无直接关系，这就使得旅游景区国有产权代理人不是行使代理权的价值目标具有不确定性，因而对旅游景区最终所有者即全体人民利益的保障也是不确定的。

第二，我国旅游景区产权委托代理结构行政管理远远强于产权管理。我国旅游景区产权委托代理结构中，行政性太强，产权管理的使用在强行政性下显得十分乏力。政府景区资源管理等部门包办了旅游景区的保护、管理、开发甚至经营等各项工作，其工作人员也是事业编制；在经济收入上，主要是财政拨款和单位创收，盈利归“自己”，亏损归“国家”。由于我国旅游景区的各种权力粘连，寻租行为时常发生，使得我国旅游景区资源的公平开发与经营管理无法达到有效配置^[2]]。

第三，目前我国旅游景区委托代理结构中代理产业链过长，而且多元化明显。我国旅游景区资源“统一所有，分级授权”，从中央旅游总局到省、市、县等各级旅游局等部门纵向层层委托授权代理管理，这就使委托人对代理人的约束能力趋于弱化，加大了旅游景区所有者即委托人信息扭曲、信息不对称、监督成本加大、增加代理人机会主义行为等的可能性。同时，我国旅游景区管理涉及到各部委司以及各级政府，在代理授权上形成的条块分割，致使旅游景区资源的所有权代表多元化。多元的代理人利益主体加大了国家作为旅游景区资源所有者的代表地位不清晰，加大了地方保护主义、各自为政、地方和部门以牺牲整体利益来换取自身利益的可能性，不能从整体上追求利益最大化。

以上种种我国旅游景区出现的产权委托代理结构不尽合理的问题要求对我国旅游景区治理结构进行创新。

图1 基于委托代理理论的旅游景区纵向治理模式

四、组织整合与治理创新

小时经济圈的提出是适应了当前我国经济发展的形势。经济圈是主要从地域的自然资源、经济技术条件和政府的宏观管理出发，组成某种具有内在联系的地域产业配置圈。小时经济圈是以某个或几个大城市为中心，依托于经济网络，具有超越目前行政区划的性质。小时经济圈的空间范围是指一个工作日自由往来办事所能达到的区域，也可以界定为物流配货时间可当日送达的区域，也就是高速公路300公里左右的半径范围。

小时旅游经济圈应是我国旅游业未来发展的一个趋势。小时旅游经济圈把小时经济圈和旅游业结合起来，是指通过旅游资源由一个具有较高首位度的城市为旅游经济中心，通过中心辐射带动的若干有密切联系的腹地旅游城市构成的环状经济区域的战略。这个旅游经济区域是以旅游经济中心城市为圆心，以1小时左右的经济距离为半径的近似于圆形状的旅游经济区域。目前我国旅游景区的治理结构，由于“代理问题”的缺陷，使得委托人与代理人之间呈一种严重的责权利不相对称的软约束关系，利益相关者之间各种权利与利益交织在一起，多元化的利益主体、多样化的利益需求、多途径的利益实现方式构成了一个错综复杂的利益网络，引起了各种各样的矛盾和冲突^[3]]。

因此，我国旅游景区治理结构的创新势在必行。本文设想，借助构建“小时旅游经济圈”发展战略实施旅游景区治理结构的创新，即通过对“圈内”的旅游源、产业的整合，减少“委托代理”的层次和“代理人”数量，并进一步使“委托人”实体化，在一定程度上实现组织整合的目标；同时也打破旅游景区资源行政管理体制造成的市场分割、恶性竞争、地方保护，更合理地开发利用旅游资源，提高资源的经营和管理效率。其核心思想是，在构建“小时旅游经济圈”的产业经济和区域经济的发展战略中，突出经济组织结构的创新。为此：

1．设立中央旅游景区企业，使旅游景区资源委托人实体化。由国家旅游总局设立中央旅游景区企业，使旅游景区资源所有权委托人实体化，由其代表全体人民和政府有效监督旅游景区经营企业，使其代表国家和人民有效的激励、监督和约束旅游经营企业，使旅游景区资源委托人真正实体化。

2．因地制宜，简化旅游景区产业代理链。我国旅游景区资源实行三级委托代理，这就使得委托代理链条太长，而且多元化，容易造成信息扭曲、监督不到位等弊端。为此，应将旅游景区资源产权管理上缴中央政府；国家依据我国总体设立垂直统一的旅游机构。在中央成立国家旅游总局，然后下设省旅游局，由省旅游局统管本省旅游景区资源。旅游景区产业链如图2所示。

3．针对旅游景区准公共资源的独特性，设立旅游景区特区。行政区经济是在中国体制转型中产生的与区域经济不同的经济现象。行政区经济导致的市场分割、地方保护主义、资源的恶性竞争、生产要素的不能自由流动等等成为现阶段“小时旅游经济圈”战略的绊脚石。为此，我国旅游景区应该打破行政区域对经济的束缚，调整现行的区域政策，设立旅游景区特区。我国实行了30多年的经济特区，经济特区为我国经济的发展做出了很大贡献。在我国有特殊旅游景区资源的区域设立旅游景区特区，在国家旅游总局的总体规划和开发原则下，以市场为导向，拥有特殊的权利和权益对旅游景区资源进行开发与管理，将有力推进我国旅游景区的发展与治理。

4.制定“小时旅游经济圈”一体化规划，构筑一体化市场体系。“小时旅游经济圈”战略涉及到多个城市和行政主体，要求国家在宏观上制定一体化规划，进行合理有序的开发，做到经济圈内公共基础设施、环境资源、城市布局统一整体的科学规划。 这个规划具体包含市场一体化、产业分工一体化、交通系统化、信息资源共享化等。构筑一体化的市场是实现区域资源合理流动的前提条件。

5．“小时旅游经济圈”下整体规划区域内旅游景区资源开发。旅游景区资源在旅游业发展中的处于核心地位，单一的景区资源开发在实践层面无法适应现阶段游客多样化需求的变化，这就要求我国政府应从整体角度合理规划旅游景区，提升经济区域旅游市场的竞争力。同时，在旅游景区的经营过程中，旅游经营企业很多只追求其经济利益，缺乏长远规划，过度开发现象普遍时常发生。因此，国家旅游景区的相关行政部门要在全局中合理规划旅游景区，注重景区长远发展与保护，兼顾短期利益与长期利益，实现我国旅游景区可持续发展。

参考文献：

[1]彭德成.中国旅游景区治理模式[M]．北京:中国旅游出版社, 2003:54.

[2]黄翔.旅游区管理[M]武汉:武汉大学出版社,2002:146.

[3]徐涛.旅游景区主要利益相关者分析[J]．华商,2005(1):37-38.

（责任编辑：严元）