新时期民航产业新动力源效应的探索

摘要：民航产业具有鲜明的总体国家安全观属性，是经济发展与转型升级的重要引擎，是对外经济与文化交流的有效桥梁，是技术创新与输出的重要内容，对我国经济与社会发展具有重要的战略作用。当前，我国民航产业发展面临着产业链不完整、不具备国际竞争力、主体“大而不强”、机场数量与运行保障效率明显不足等问题。因此，亟待我们发挥民航产业的“新动力源”效应，探索以融合发展为核心、强化民航产业的战略设计，攻克以大飞机制造为中心的产业源头竞争难题，实现以“两翼齐飞”为目标的协同发展，提升民航产业运行效率，提高以“放管服”改革为手段的产业服务能力。

关键词：民航产业新动力源转型升级

民航产业，涵盖了上游的民用航空制造业与下游的航空运输业，有机融合了第二产业与第三产业的核心内容，是地区经济与社会发展的重要推动力。2017年2月23日，中共中央总书记习近平在考察北京新机场建设时指出：“新机场是首都的重大标志性工程，是国家发展一个新的动力源”。其深层含义在本质上是指在我国全力推进供给侧结构性改革、军民融合发展、中国制造2025，以及消费升级战略的大背景下，民航产业将是我国产业结构调整与经济转型升级的新动力源。因此，在我国实施四个全面战略、实现“两个百年目标”的关键时期，必须坚持系统的战略思维，秉承“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，为充分发挥我国民航产业在国家经济与社会发展中的综合效应创造有利条件。

一、要正确认识民航产业的战略作用

首先，民航产业具备总体国家安全观的属性。民航产业，从社会发展属性看，既强调经济安全，又强调人民安全；从国家竞争属性看，既服务于国防安全，也服务于文化安全、社会安全与国际安全。世界经济发达国家，在制定民用航空器制造业、或是航空运输业的战略目标时，基本上都遵从民航产业总体国家安全观的属性。

2001年“911”之后，美国在由白宫科技政策办公室提交的《美国航空航天工业未来》的报告中建议，“需要在国家机场和航空公司继续投资，发展二十一世纪全球航空运输系统”，并明确定义了该系统的三大目标，即：（1）在增强国家安全、加强本土防御的同时，将军事力量随时投放到世界任何地方。（2）增强美国的经济竞争力。（3）提高所有美国人的生活质量。无独有偶，欧盟委员会的《交通白皮书》同样提出了“（1）向有限空间的蓝天挑战。（2）重新设计欧洲航空港的运营能力。（3）走可持续发展道路。（4）提高航空运输的安全系数”等四大发展目标。2016年2月，德国政府发布的《联邦政府航空战略》也提出了类似的战略目标，即：（1）建立高效、安全、清洁的航空运输系统。（2）保持并提高德国航空业的综合能力。（3）加强德国航空业的核心技术能力。（4）提高德国在海外市场的全球供应能力和核心竞争力。

目前，中国还没有对民航产业的发展提出系统的战略目标，但在“军民融合发展战略”中提及要“要统筹经济建设和国防建设，努力实现富国和强军的统一。进一步做好军民融合式发展这篇大文章，坚持需求牵引、国家主导，努力形成基础设施和重要领域军民深度融合的发展格局。”[1]落实到民航产业，就是要在航空器制造、空域规划与管理、机场规划与建设、航空通讯导航与监视、航空信息等方面进行融合，实现军事航空与民用航空的协调发展。

其次，民航产业是经济发展与转型升级的引擎。民航产业对国家经济与社会发展的效应可以简单地用经济贡献和就业机会两个指标来衡量。仅以下游的航空运输业为例，根据国际航空运输行动组织（ATAG）与牛津经济（Oxford Economic）共同发布的研究报告：全球航空运输业每运输一名旅客，给地区经济带来的平均GDP贡献值是823美元；每运输万名旅客，还可以带来211个就业机会。而欧美国家的贡献值则远超过上述平均水平，约为平均值的15倍。我国2016年的民航旅客量为488亿，如果按照上述世界平均水平测算，直接GDP贡献约为401624亿美元，约占当年我国国内生产总值的359%。若按照欧美平均水平测算，其贡献值将达到602436亿美元，占GDP的比例将达到538%。

正是认识到民航产业对国家经济发展与转型升级所产生的作用，世界各国都立足于国际竞争视角，纷纷从技术封锁、竞争保护等方面予以政策支持。在民航产业链较为完整的欧美国家或地区，一方面是在民用航空制造业实施技术垄断，采用各种隐性补贴手段巩固其国际垄断地位；另一方面则是在航空运输业鼓励本土企业参与国际竞争，在推动航空公司大规模并购重组的同时，给予本国航空公司“航线联营式”反垄断豁免政策，以确保其民航产业的国际竞争优势。而海湾地区经济发达的国家（如阿联酋、沙特阿拉伯、卡塔尔等），则纷纷依托其枢纽机场在全球航线网络中的优越地理位置及“石油经济”积累的财富，实施“国家转型计划”，以大幅提升非油财政收入为关键绩效目标，大力发展航空运输业，全面推进包括航空器进口、融资租赁、航旅整合、机场建设与服务、公司与个人税收等方面的政策优惠，打造全球范围内“成本最优”的国际化航空公司，从而实现产业的结构调整和经济转型升级的国家发展目标。

第三，民航产业是对外经济与文化交流的桥梁。民航产业具有天然的国际经济与文化交流基因，无论是航空制造业的全球化生产，还是航空运输业的国际化服务，都离不开国家与国家之间的雙边或多边交往。早在1944年12月7日，国际民用航空组织缔约国就签订了国际民用航空公约（即“芝加哥公约”），明确了缔约国的领空享有主权，并同时签订了两项适用于国际定期航班的特别协议，即《国际航空过境协议》和《国际航空运输协议》，开启了航空运输业双边交流的新篇章。1995年1月1日《服务贸易总协定》正式生效，航空运输业的国际交流开始进入多边交往时代。《服务贸易总协定》的空运附件规定了民航服务的三个领域，即飞机维修、空运服务的销售及营销和计算机订座系统（CRS）服务。2001年12月11日中国在正式成为世界贸易组织（WTO）的第143个成员时，对空运附件中的飞机维修和计算机订座系统两个领域作了开放承诺，即：在航空器维护与修理服务方面，承诺开放境外消费，并开放商业存在；在计算机订座系统服务，承诺开放跨境交付与境外消费，但不承诺开放商业存在。然而，随着我国对外开放及自贸区战略的逐步推进，空运开放范围在遵守入世承诺的两个领域的基础上明显放宽，先后增加了地面服务、空运服务的销售及营销、机场管理服务和专业航空服务等领域。

实践证明，正是有了民航产业这个桥梁，我国的对外开放与国际交流才变得日益便捷，与产业结构调整和经济转型相关的对外贸易也得以快速发展。根据国家统计局公布的数据，仅在“十八大”之后的三年（2013—2015年），2015年我国航空运输业的国际航线数量、国际航线运输里程与国际航线旅客运输量较2012年几乎翻了一番，分别增长了73%、86%和80%。创造的外汇收入更是由2012年的13164亿美元上升到了2015年的294亿美元，增幅高达1239%。尤其是在我国提出《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》之后，民航产业的桥梁作用更加显现。从2014年到2016年中国民航局先后与“一带一路”沿线21个国家举行了双边航空会谈，新航线开辟呈现快速增长态势。仅在2017年夏秋季，我国本土航空公司计划新开“一带一路”沿线国家的航线就达到了70条。

第四，民航产业是技术创新与输出的重要内容。2016年《“十三五”国家科技创新规划》提出将“C919完成首飞，取得中国民航局型号合格证并实现交付，开展民机适航审定关键技术研究”列入国家科技重大专项，同时提出“开展未来民机产品概念方案论证研究，突破气动声学与低噪声设计、先进航电、飞控技术、先进多电、飞发一体化设计等技术；掌握通航飞机、协同空管、机场运控技术等重点方向前沿核心技术”等科技创新重大任务。《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》则明确提出了“到2020年，民用大型客机、新型支线飞机完成取证交付，航空发动机研制实现重大突破，产业配套和示范运营体系基本建立”的战略目标。应该说，这是从技术创新角度对民航产业的全面规划与布局。

一直以来，我国民航产业发展受制于西方发达国家。虽然我国已持续多年为世界第二大航空运输大国，但由于产业技术基础薄弱，在国际竞争中地位明显弱势。反观那些民航产业发达国家，依托产业技术优势，牢牢占据着国际竞争的主动权，从技术标准到运行规则，甚至是国际制度的建立，都掌握着强势的话语权。因此，在我国全面推进供给侧结构性改革与加大对外开放力度的战略环境下，加快民航产业技术创新与输出的要求已是迫在眉睫。

2017年5月5日，我国自行研制的民用飞机C919的首飞成功，标志着我国民航产业发展进入一個全新的阶段。同时，军民融合战略的提出，更是有望加速我国在航空通信、导航与监视、以及航空信息等方面取得新的技术突破。这就意味着，民航产业在参与“一带一路”建设中，将不仅仅局限于航线的开辟，而是可以在飞机销售与租赁、航空器维护、航空通信导航与监视、机场建设与航空信息服务等诸多方面实施技术输出、运行标准与规则输出，从而建立真正意义上的空中互联互通体系。

最后，大型枢纽机场是区域经济发展的聚合器。作为区域经济发展的引擎、城市形象的窗口、对外开放的桥头堡，大型枢纽机场一直以来是民航产业国际竞争的前沿阵地，也是各国打造国际中心城市的重要依托。民航产业的规模经济、网络经济与密度经济的特征决定了大型枢纽机场具备明显的“虹吸”效应。这种“虹吸”效应，不但表现为民航产业本身的“流量聚集”现象，也表现为由于对世界贸易、投资机会与相关产业发展的影响而带来的“产业聚集”现象。尤其是在城镇化建设与城市群发展过程中，大型枢纽机场的“虹吸”效应对经济要素的流动影响更为明显。

从拥有大型航空枢纽的国际城市群来看，在其机场周边地区基本形成了与中心城市连接的“产业走廊”。这种产业走廊以机场区域为中心，以城市间“高速交通走廊”为走向，以与城市的规划融合程度为约束条件，以临空指向性（主要是流量内容的变化）为基准，形成“以枢纽机场为中心，由内到外，由客货流驱动的核心产业区，与衍生的商业和资金流驱动的紧密产业区，以及由信息流和技术流驱动的外延产业区”，[2]如荷兰的阿姆斯特丹、英国的伦敦等。

二、要清晰判断当前我国民航产业发展的不足

（一）我国民航产业链明显不完整且不具备国际竞争力

与欧美发达国家或地区相比，我国民航产业链最大的短板是与民用航空器制造直接相关的包括技术、标准与规则的竞争力不足。虽然目前在运输航空器制造方面，我国已有了自行研制的M60系列、ARJ21系列，以及还未投入市场的C919系列飞机，但其市场份额在国际竞争中几乎可以忽略不计。即使是在国内市场，也只拥有不到1%的市场份额。而与航空器制造直接相关的适航审定体系，更是缺乏国际话语权。至于航空维护技术与服务，我国的主要航空器维修商基本以服务于内部市场为主，还未能实现在技术与市场方面真正“走出去”，参与国际竞争。

（二）航空公司作为国际竞争的主体“大而不强”

航空公司是民航产业竞争中最重要的主体，也是构建国家航线网络与提升国际竞争力的重要载体。因此，在推动大型航空公司并购重组与“国际垄断”方面，欧美发达国家总是不遗余力。尤其是在2008年全球性金融危机爆发之后，这种趋势越来越明显。虽然我国三大国有航空公司在机队数量上已进入全球前10的行列，但仅为美国前三大航空公司机队规模的50%。而且，由于国际化不足，我国航空公司明显表现出“大而不强”的问题。以2014—2015财年的数据为例，在以整体收入规模排名的前十航空公司中，我国南方航空与东方航空分别排在了第八和第九位，但与其它八大航空公司相比，南航与东航的总资产收入率和资产利润率都排名垫底。其中，资产收入率最高的法荷集团是南航的185倍，是东航的231倍；资产利润率最高的美国联合航空是南航的804倍，是东航的716倍。

（三）机场数量与运行保障效率明显不足

以2016年数据为例，我国的定期航班机场为216个，密度仅达到每万公里0225个，远远小于日本（26）、巴西（14）等国家水平。从业务量分布来看，我国机场的市场集中度极高，2016年旅客吞吐量排名前20%的机场，贡献的业务量达到了全行业的902%，这对机场运行效率的提升是个极大的挑战。仅以当年8月份机场出港航班的滑行时间为例，美国亚特兰大机场、芝加哥机场与丹佛机场的离港航班量分别是34166架次、22226架次和20884架次，对应的航空器滑行时间分别是169分钟、194分钟和161分钟；同期，我国的北京首都机场与上海浦东机场的离港航班量分别为24709架次与20657架次，对应的滑行时间分别达到了265分钟和262分钟。即使不考虑航班量的区别，我国大型机场的单个离港航班滑行时间也较美国高出7—10分钟。

（四）产业组织与政策不协调且不系统

这是我国民航产业缺乏国际竞争力不足的关键所在。一是整个产业资源配制体系仍然停留在行政调制阶段，资源使用效率难以得到有效的提高。以飞机日平均利用率为例，我国民航产业的飞机平均日飞行时间仅为941小时，与欧美发达国家相比低了约10%。[3]二是产业链中各环节的运营主体身份差异较大，一些关键的环节不是缺乏商业机制，就是缺乏竞争环境，产业链上下游企业间难以建立公平的服务与竞争体系。三是通用航空服务长期发展不足，运输航空服务的商业模式单一等问题，致使民航产业难以有效适应消费需求的变化。四是产业政策的系统性不足，政策的重点在运行安全与正常管理方面，市场监管与经济管理的内容少之又少，尤其是与国际竞争紧密相关的服务贸易政策更是近乎空白。正是这种产业组织的不协调与产业政策的不系统，致使我们民航产业链条“支离破碎”，产业贡献水平远低于发达国家。

三、要全面提升我国民航产业的核心竞争力

为满足我国产业结构调整与经济转型升级的整体战略要求，需要全面深化民航产业改革，切实发挥其“新动力源”效应。

（一）以融合发展为核心强化民航产业的战略顶层设计

产业健康发展的前提是科学的顶层设计。结合我国民航产业发展现状，借鉴欧美发达国家的发展经验，完善我国民航产业的顶层设计，应从以下两个方面入手：一是设立国家级的民航产业战略管理委员会。民航产业是一个关乎国防安全、对外经济与文化交往、军工制造、航空航天、高新技术、旅游服务、交通服务，乃至体育运动与农林牧业等多个产业领域都有融合发展需求的综合性产业，需要有一个较高层次的战略管理机构来全面协调分布在国家发展改革委员会、工信部、商务部、交通运输部、海关总署、国家旅游局等众多国家部委的产业管理职责与分工，以整合发展为核心，制定科学、系统的产业发展政策，全面提升我国民航产业的综合竞争力。

二是重新界定民航产业的战略定位，明确其发展目标。即：（1）立足于国防力量的加强，实现航空制造技术的突破，提高我国适航审定体系的国际话语权，优化机场布局与国家航空运输网络。（2）服务于国家经济建设与社会发展，完善产业政策，提升资源配制效率，充分发挥民航产业在经济转型与产业结构优化中的作用。（3）立足于经济全球化背景下的国家竞争与“一带一路”行动计划的要求，加强航空运输双边或多边谈判，推进区域航空一体化进程，推动我国航空公司向国际化、网络化发展，努力增强我国民航产业国际竞争力。（4）加快民航产业供给侧结构性改革，加快基础设施建设与改善，改革空中交通管理运行体制，加速推进支线航空与通用航空的发展，以满足消费升级的大众化需求。（5）立足于总体国家安全观，改善我国民航产业监管环境与基础理念，完善产业监管机制与法规体系，在保持持续安全的同时，强化成本效益与运行效率两大发展基础。

（二）以大飞机制造为中心攻克产业源头竞争难题

围绕大飞机制造难题，民航产业发展在源头上至少面临三大难题，即：（1）由适航管理审定体系话语权不足带来的市场准入困难。（2）由新进入者身份带来的欧美可能在民航产业外发起的贸易摩擦。（3）由以航空发动机为主的自主制造能力落后带来的技术壁垒等。其中，贸易摩擦将是我国大飞机制造面临的最大挑战。近年来，引进民用运输飞机是我国平衡与欧美之间贸易的重要工具之一。以商务部发布的《中美貿易发展报告》为例，2016年美国波音公司出口到中国的飞机总贸易额高达125亿美元，占我国自美国进口总额（11578亿美元）的108%左右。我国自主制造大飞机参与国际竞争势必引发两大贸易问题：一是进口贸易额的下降将带来明显的贸易逆差，可能引发欧美国家推动由波音或空客公司借口不合理政府补贴而发起的反倾销调查；二是可能导致中国与欧美之间贸易失衡扩大、贸易摩擦加剧，进而引发其它产业对欧美出口受阻，尤其是在下游航空运输服务领域，相关国家可能通过双边或多边航空运输协定给我国大型航空公司的国际化战略构建竞争壁垒。[4]

因此，打破航空制造与航空运输之间条块分割的管理现状，建立产业融合发展机制，全面整合军、民航空制造业资源以及民用航空产业资源；充分借助航空运输大国的国际竞争基础，加快航空发动机的研究、设计与生产；研究并制定包括民机制造、航空安全、适航审定、航空运输贸易、运行保障与地面服务等完整的产业链管理政策与机制，是有效解决上述三大难题的根本途径。

（三）以“两翼齐飞”为目标实现民航产业协同发展

运输航空与通用航空的协调发展，是民航产业发达国家核心竞争力的体现之一。随着我国低空管制政策的逐步放松，通用航空迎来了前所未有的发展机遇，国家民航局也适时提出了“两翼齐飞”的发展目标。然而，与这个战略目标不协调的是，我国通用航空业的发展还处在无序发展阶段。一是在通用航空器的制造方面，自主研制发展过少，引进国外淘汰技术或合资发展是主流，这不但不利于我国航空制造技术的创新，更不利于产业竞争力的形成；二是低水平重复建设问题，包括通用航空产业园规划、通用航空服务等，导致产业还没有发展就开始呈现过剩现象。

因此，为确保“两翼齐飞”战略目标的实现，首先，要在通用航空制造方面，限制低水平引进，鼓励和支持自主研发、设计和生产，形成具有自主知识产权的通用航空制造技术体系；其次，要借助北斗导航系统的民用契机，研究并发展依托北斗导航系统的通用航空地面服务体系；第三，要在空管设备国产化发展方面，提升其战略高度，加速推进我国空管设备的国产化进程；最后，则是积极投入“一带一路”建设，在加快开辟国际航线的同时，推动通用航空制造、空管设备与相应服务“走出去”，打造以中国技术为主导的空中互联通道。

（四）以“问题管理”为导向提升民航产业运行效率

民航产业的短板除了航空制造技术与适航审定能力之外，还表现为下游运输服务领域的空域资源、运行安全与质量，以及应急处置能力等三个方面。“空域是国家重要的战略资源，是航空事业的基础。”近年来，我国“陆续采取了缩小并行高度层的垂直间隔、优化航空航线和垂直结构、灵活使用飞行高度层和航路航线、实行繁忙地区的分离、推动精细化管理改革”等手段，[5]解决了一部分资源不足的问题，但与产业发展的要求还有一定距离。为此，国家空管委提出了“实施军民航空管的联合运行、优化全国空域规划结构、改革空域管理的使用模式、健全空域动态的管理机制、建立空域评估督察机制和建立空域使用管理信息的发布机制”等六大改革手段，全力解决空域资源瓶颈问题。

运行安全与质量和应急管理体系是不可分的两大内容。我国民航产业的安全水平一直居于世界前列，这是提升产业竞争力的基础。而在质量方面，近年来中国民航局通过航班正常性管理实践，基本形成了以“建立标准—评估绩效—配制资源”为逻辑管理机制，有效促进了航班正常水平的提升。2016年我国航班正常率达766%，较2015年提高了82个百分点。而应急管理能力建设，目前面临的最大问题不是体系建设，而是应急管理措施与方法的实践，这显然需要全行业在现场管理与过程控制方面做出积极而有效的探索。

（五）以“放管服”改革为手段提高民航产业服务能力

产业服务能力在很大程度上与产业监管效率和公平竞争环境有关。我国民航产业在航空运输领域服务能力的提升，至少还需要在三方面持续深化“放管服”改革。

一是全面提升监管能力与水平。民航产业需要改变现有的以人工监管为主的局面，借助“互联网+”与大数据服务技术，实施管理标准、程度与技术的创新与改革，发展标准化、程序化与数据化的监管手段，建立适应现代治理体系的监管框架与应用系统。

二是努力保障公平竞争环境。首先，在资源配制方面引入市场化机制，减少行政干预；其次，加强市场监管与经济监管，在避免国内市场垄断经营的同时，支持本土企业国际化的垄断竞争；第三，在准入机制与定价机制方面加快改革进程，推动市场服务的多元化，以满足多样化的消费需求；最后，在空管运行管理机制上获得突破，实现空管服务的商业化改造。

三是积极营造便利的服务环境。民航产业的便利服务环境营造至少需要在两个方面进行改革，一方面是与政府职能相关的服务改革，如海关、边防、检验检疫等，应该以提高物流绩效与通道效率为目标实施流程优化与管理提升；另一方面，则是加强机场中性服务平台的建设，加强对《民用机场管理条例》的落实，积极推进机场服务的第三方化改革，减少机场管理当局的“天然垄断”特性对便利服务的影响。

参考文献：

[1]中国共产党新闻网习近平谈军民融合：是国家战略 关乎国家安全和发展全局[DB/OL]http：//cpcpeoplecomcn/xuexi/n1/2017/0123/c385474-29043923 html，2017—1—23

[2]民航资源网中国机场裙合理布局[DB/OL]http：//newscarnoccom/list/404/404437html，2017—5—25

[3]胡晓“廉价”航空模式对中国航空业的启示[J]大连民族学院学报，2009（4）

[4]北纬40°C919首飞之后的挑战及应对[DB/OL] http：//wwwbw40net/11106html

[5]民航资源網深化空域管理体制改革，助力世界级城市群建设[DB/OL]http：//newscarnoccom/list/404/404383 html，2017—5—25

（薛泽海，中共民航局党校。）