走中国特色城镇化道路要充分发挥小城镇的作用

摘 要：文章论述了小城镇在城镇化过程中的作用，分析了小城镇发展中的问题，提出了相应的对策。

关键词：城镇化作用 科学规划 问题 对策

中图分类号：F291 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2011）12-287-02

一、小城镇在城镇化过程中有着不可替代的作用

城镇化是我国的一个长期战略，发展小城镇是我国城镇化战略的重要组成部分。中国人多地少的基本国情决定了小城镇在中国城镇化过程中有独特的作用。

1.小城镇在城镇化体系中，有“承上启下”的作用。城镇化的主要效果是“规模聚集效应”。在城镇化体系中，小城镇起着“承上起下”的作用。“承上”是指当城市规模过大时，需要在城市之外另行发展小城镇以分散城市规模，而一部分小城镇正是大城市职能扩散的产物；“启下”是指小城镇是城镇化的中间环节，是广大农村政治、经济、文化和生活服务中心。在城镇化过程中，大中城市与小城镇都会遇到自己难以解决的矛盾和困难，比如小城镇发展目前最难解决的是建设资金问题。大中城市在发展过程中会不断遇到空间日益狭窄、地价昂贵、劳动成本上升的问题。若把大中城市和小城镇的发展结合起来，就会取长补短，相得益彰。此时，小城镇就成为城市向农村延伸的桥头。小城镇的这种上承大城市下启广大农村的职能作用是其它任何中间环节不可取代的。

2.小城镇在推动城乡经济社会健康发展中，起着轴心的作用。我国土地辽阔，山区丘陵占相当一部分，农民人口多且居住分散，历史上形成了方圆三五十里有一个小城镇的布局。周围农民到那里赶集购物、出售农产品。基层政权和文化教育设施也多建在小城镇，小城镇成乡头城尾，是城乡之间的一个连接点。作为城市与农村、工业与农业的结合部，小城镇的轴心作用对中国城乡经济社会的发展举足轻重。由于小城镇的经济定位于劳动密集型的工业、配套于工农业和农村的服务业、农副产品加工业和以地方资源保障为主体的特色经济，因而既有助于加速城市工业的升级换代和减轻城市资源、环境压力，亦因其适度规模的集聚使分散于农村的人力、财力和物质资源产生应有的规模和集聚经营效应；由于小城镇的人口和经济规模普遍较小，基础设施和环保投资不大，因而易于建设和发展；由于小城镇近邻农业和农村，更有助于从资金、技术方面“反哺”农业，从文教卫的规模集聚和社会保障等方面促进农村的发展；亦由于全国为数众多的小城镇“镶嵌”于东西南北中，因而有助于全国城乡经济社会的协同发展。小城镇的这种有助于推进我国城乡一体化的职能作用是其他任何中间环节不可取代的。

3.小城镇在我国经济发展中，发挥着拉动内需的作用。改革开放带来了我国经济近30年来的超高速发展。但目前，我国经济的发展呈现出“内需不足——依赖出口——低价竞销——利润低下——工资增长缓慢——内需不足”的不良循环态势。因而，倡导和推行“居民收入增加——内需增长——降低对出口的依赖——避免竞销——收入增加”及循环经济的内需型发展势在必行。扩大内需的根本之道在于持续增加居民可预期的稳定收入。我国城市人口的需求已逐步趋于饱和，要从根本上持续地扩大内需总量，重在改善和提高约2/3小城镇和农村人口的生活水平，满足他们的物质和非物质消费需求。显然，通过加强小城镇劳动密集型产业的发展，一方面可以促进过剩农业人口的城镇化转移并提高其收入保障下的消费购买力；另一方面有助于推动农业和农村经济的发展，提高农村人口的收入和消费水平。此外，小城镇基础设施和农村路网、基本农田水利的建设、生态环境改善、文教卫等事业的发展，也必然能够拉动内需的大幅增长，进而促进城市工业产品和服务业剩余能量向乡镇转移。形成一个“城市、集镇和农村相互促进、共同发展，城乡居民收入持续增加”的良性循环。小城镇的这种拉动内需的职能作用也是其他任何中间环节不可取代的。

4.小城镇的发展便于消化农村剩余劳动力的作用。我国农村现有2亿多剩余劳动力，是导致中国“三农”问题长期难以有效解决的症结。改革开放以来，城市经济的快速发展和对劳动力需求的增长引发了日益高涨的“民工潮”，但城市对技术素质较低的农村剩余劳动力的吸纳和安置能力毕竟有限，再加上与城市居住成本、生活习俗的差异和农村家庭的“拖腿”，迫使这些“农民工”只能游历于城乡，既加剧着交通压力又引发了子女教育、老人照顾和夫妻情感等社会问题及农业生产的弱劳化。而由于小城镇与农村之间地缘关系紧密，其城乡之间的半径最短，农民进入小城镇比进入大、中城市付出的机会成本要低得多，遭遇风险之后迁出的成本也低得多，不会出现成规模失业人群集中居住的“贫民窟”和相关的社会不稳定的问题。因而，小城镇作为农村剩余劳动力和人口转移的根本出路和有效场所，具有如下优势：一是可以减少剩余劳动力外出的盲目性和过度流动性；二是可以弥补农忙时期劳动力的不足；三是通过农村人口的适度移居，有助于加快全国人口城镇化、农业现代化和农村富裕化进程，带动区域经济社会的健康发展。小城镇的这种便于消化农村剩余劳动力的作用同样是其它任何中间环节不可取代的。

二、小城镇发展中存在的质量问题

当前我国的城镇化发展取得了不小的成就，小城镇在数量上已经达到一定规模，但在质量和水平上还存在一些问题，如果得不到解决，就会严重影响我国城镇化进程的顺利推进。

1.小城镇发展档次低、规模小，功能布局不够合理。小城镇发展档次低主要表现在两个方面：一是规模小。例如2011年山西省长治市县城以下建制镇68个，1万人以上的小城镇只有3座，有20座小城镇人口在5000一7000人之间，其余的小城镇人口在5000人以下。另外从占地规模上看，建成面积多在1平方公里左右。规模不足使小城镇在区域经济组织方面的轴心作用不够突出，难以带动广大农村地区的发展。二是功能布局不够合理。从宏观方面看，小城镇布局不合理，基本上还处于数量型外延扩张的状况，一哄而上的现象普遍存在，而忽视了发展潜力、区位条件等因素；从微观方面看，小城镇内部分区不明确，具有很大的随机性和离散性特征。多数小城镇规划的基础设施分布分散，配套程度不高。“骆驼型”城镇较多，条状布局色彩较浓，沿公路而设的市场、沿途乱设摊点，阻碍交通，对小城镇进一步发展的消极影响较大。特别是许多地方尚未形成乡镇企业集中的工业小区，乡镇工业大多插建在居民区之间，既给居民生活带来诸多不便，也妨碍了企业本身的生产经营活动。

2.职能结构趋同，产业层次低，支撑能力不强。我国多数小城镇建设过程中结构趋同问题明显，不仅大结构趋同，各个城镇都是政治中心、经济中心和文化中心，而且小结构也趋同，工业门类齐全，从重工业到轻工业，样样都有，多数镇是小而全、小而散、小而乱，或者同一行业几厂并存。其中，第二产业多是粮油加工、建材等技术含量低的产业，且规模较小，竞争力弱。部分小城镇仅靠一个农贸市场、交通要道或镇政府驻地等优势起家，忽视产业依托，没有形成围绕市场发展的配套加工业，当地资源利用不够充分，持续发展能力不强，集散功能将难以持久。由于一些小城镇二、三产业比例偏低，承载能力小，转移农村劳动力能力不强，削弱了通过小城镇转移农村劳动力、调整农村产业和就业结构的能力。

3.资源环境问题日益成为制约部分小城镇发展的瓶颈因素。由于有些地方对生态环境问题重视不够，在小城镇发展过程中掠夺性开发资源，破坏了生态环境。突出表现为：一是城镇发展建设不当，对一些重要生态功能用地造成新的破坏，也造成耕地保护与城市建设用地供应的矛盾日趋紧张。二是城镇环境管理跟不上，环境基础设施建设滞后，导致污染加剧，再加上城镇周边农村生产和生活污染依然严重，在一定程度上制约了城镇环境质量的改善。三是一部分乡镇企业，生产设备和生产工艺落后，缺乏“三废”治理和环境保护，甚至把在大城市无法立足的污染企业转移到小城镇，使小城镇的生态环境日益恶化。

4.相关配套体制改革没有完全到位，引导性政策措施不配套。当前小城镇建设存在的一些政策和体制性障碍制约了小城镇的发展，如农村土地流转制度、小城镇社会保障制度、城乡户籍制度等尚未完善。受上述制度约束，农村劳动力非农就业形式大多数都是采取半工半农，就业者“离土不离乡，进厂不进城”，农村剩余劳动力只“流动”不“转移”，导致农村工业与农村城镇化相分离，制约了小城镇的快速发展。

三、多措并举，通过提高小城镇发展质量推进城镇化进程

为了全面提高小城镇发展质量，进一步推进城镇化进程，必须结合小城镇自身发展的特点，多管齐下，综合采取一系列措施。

1.科学规划，提高小城镇可持续发展能力。科学规划是保证小城镇健康有序发展的重要基础和前提，提高小城镇可持续发展能力也必须以规划为依据。随着全国土地利用总体规划和各级土地利用总体规划的落实，小城镇建设也必须对原土地利用总体规划、城镇建设总体规划进行修改，编制符合实际的总体规划和详细规划。小城镇的规划一要突出其特色：如城市功能相对简单，在布局上就应当明确地划分出城市功能区，以形成小城镇布局的简明风格。特别是要抓好风貌规划的编制，突出当地风貌特色。二要立足现状、面向未来、发挥优势，坚持以人为本，坚持可持续发展，坚持突出经济效益、区域经济协调发展、基础设施和公益设施资源共享的原则。三要根据市、区总体规划和当地国民经济的发展为依据，重在合理布局、完善功能，体现高起点、高标准。

2.努力培育支柱产业，增强小城镇发展后劲。小城镇建设和发展离不开产业支撑，没有产业的支撑，小城镇是难以繁荣和可持续发展的。因此，在建设小城镇的同时，必须把培育支柱产业摆到突出的位置。如何打造支撑产业就成了各地小城镇建设工作的重中之重：一是整合和优化资源，巩固小城镇传统产业。培育支柱产业，必须立足本地资源优势和条件，围绕建设工业带动型、商贸流通型、旅游拉动型、资源开发型等各具特色的小城镇，来确定产业发展的重点和建立主导产业。农业资源优势强、经济实力弱的小城镇，应确定以发展农产品加工业、个体手工业和农村服务业为重点。把发展特色经济同建设特色城镇结合起来，把建设农业产业化同培育支柱产业结合起来，通过培育一、二个产业和几个龙头企业，建立起小城镇发展的支柱产业优势。二是引进和扶持新兴产业，全力打造有核心竞争力的支撑产业。应充分利用当地各种资源和生产要素，采取“走出去，引进来”的办法，只要符合安全生产标准和环境保护要求，有利于资源的合理利用，都应当允许其存在和发展，通过政策、资金、环境等方面的扶持和优惠，引进和扶持新兴产业。三是发展科技型企业。摒除小城镇只能小打小闹的传统观念，积极创造条件努力打造科技型企业。在引进产业时应切实解决好安全、环保及就业问题，走可持续发展之路。

3.加强生态环境保护，大力发展小城镇绿色经济。随着小城镇劳动密集型加工业和服务类经济的发展，未来有更多的农村剩余劳动力和生活人口需要转移到小城镇集聚，因此，小城镇的发展必须注意对生态环境保护，大力发展绿色经济。其一，在确立不同时期经济、人口发展规模和生产、生活方式调控及资源节约策略的基础上，应做好产业、人居和道路、排污管道、污水处理设施建设及固废集散的空间合理布局。其二，在新老企业中全面推行清洁生产。对于新企业，要从污染源头控制入手。把污染控制同生产过程紧密结合起来，把污染制止在生产过程前或减少最后污染物的排放。对于老企业，要进行必要的工艺改进和设备改造，降低生产过程中的污染。严格执行国家环境保护的法律法规，大力推行循环经济模式和着力于小水电、生物能源、废弃资源的开发利用。其三，应积极健全法规体系的建设和加强节约资源、保护环境的教育，使城镇居民树立起环保意识。其四，统筹小城镇与农村的生态环境建设。因为小城镇镇区人口、经济发展规模较小，周边农村地域开阔和生态景观丰富，为小城镇居民提供了较舒适的生态环境。因此，小城镇不宜建设大片的绿地和自然景观，以节约土地特别是耕地资源。城镇老城区已有的人文景观也具有不可再生性，而且对于展现城镇的历史文明、创造良好的招商引资环境和人居环境都具有非常重要的意义，应保护和利用好，严禁破坏。

4.切实从体制上、政策上消除小城镇发展的障碍。小城镇处在城市和农村的结合部，既有城市的特点，又有村庄的特征。由于城乡二元制的限制，农村人口不能顺畅自由地向城镇流动，而且农村富余劳动力进入城镇从事二、三产业有后顾之忧，出现了大量的候鸟式的季节性商贩而不是长期居住在城镇的工商企业者，这些都在不同程度上限制了小城镇发展的规模。因此，必须从打破城乡界限入手，加快小城镇各项社会事业的配套体系建设。一是进一步改革小城镇建设用地制度。在坚持保护耕地、节约用地、合理用地的前提下提倡集约用地。要加大土地收储力度，改进土地供给方式，对商业用地一律挂牌出让，或招标拍卖，以提高土地收益。要妥善解决好中心镇建设用地问题，鼓励通过旧村旧镇改造和土地复垦等方式解决建设用地。二是加快小城镇社会保障建设。建立并不断完善住房、医疗、教育、劳动就业和社会保险等制度，在小城镇逐步建立起以居民和其所属企业共同负担为主、政府支持为辅的新型社会保障体系。这需要借助政策和中央及地方政府必要的财力支持，大力促进小城镇基础教育、职业技术教育、科技推广、养老保险、医疗保障等公共产品的供应，以吸引大量农村剩余劳动力和生活人口向小城镇迁移。在建设“生产发展、生活富裕、生态良好”宜居小城镇的同时，有助于减轻大中城市的就业压力和加快农业的现代化进程，实现城乡居民的共同富裕。

参考文献：

中国共产党第十七次全国代表大会报告.人民日报,2007.10.25.

2.王耀,查敏.小城镇质量战略.郑州：河南人民出版社，2005

3.左理.民族地区社会主义新农村建设中的城镇化问题研究.中国经济出版社，2009

（作者单位：长治市建筑企业劳动保险费用统筹管理办公室 山西长治 046000）（责编：李雪）