坚持依法治国完善清真食品行业立法

依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国理念的同时，为法治中国的建设提供了顶层设计和战略部署，这就为我们今后的工作指明了方向。清真食品行业管理作为社会管理的一部分也同样要主动融入法治中国建设的进程。为此，用法治手段破解实际工作中的难题，促进我省清真食品行业治理体系和治理能力的现代化，完善清真食品行业立法就成为我们当前民族工作中的一项非常重要的任务。

加强对清真食品行业的监督管理就是要依法规范清真食品的生产、加工、储藏、运输、销售等环节，保护少数民族群众的合法权益。目前我省对清真食品行业生产经营的管理主要是依据2012年12月1日起实施的《辽宁省清真食品生产经营管理条例》（以下简称《管理条例》），该条例的实施在很大程度上为我省清真食品行业的发展起到了规范、指导和促进作用，也在保护少数民族经济健康发展、满足少数民族生活需要、维护少数民族合法权益等方面有着重要的指导意义。但与此同时我们也应该看到该条例在实施过程中也同样显现出一些值得进一步探讨和完善的地方。

《管理条例》第八条第三款规定：“清真食品的行业协会可以受省民族事务行政主管部门的委托，根据委托内容参与清真食品生产经营的监督管理。”这一规定在实施过程中可能会造成很多弊端。清真食品是指按照回、维吾尔等少数民族风俗习惯和宗教信仰生产、加工的食品，清真食品的安全性主要来源于质量技术和风俗习惯两个指标。就其质量技术指标的监管（具体包括对清真食品生产、销售过程中涉及到的牛、羊、鸡肉及其制品的质量好坏、是否有掺杂掺假现象、是否销售注水肉，清真餐饮企业是否使用地沟油、清真熟食加工企业是否无照经营等问题的监管）应该和其他普通食品一样由工商、卫生、食品药品监督、畜牧等行政主管机关依法监管。清真食品的行业协会作为商事主体自愿组成的非营利性质的社会团体法人，是民间的经济组织。它无权对清真食品生产和销售企业的生产经营行为进行相应的检查、管理和处罚。因此民族事务主管部门通过地方立法的形式授予这样一个民间社团组织相应的行政管理监督的权力并委托其参与行业监督，同时在条例中既没有明确规定该行业协会以何种方式参与监督，也没有明确规定允许其以何种手段进行什么内容和形式的监督管理，这在具体适用过程中就会出现一系列问题。事实上，从立法者本意来说委托清真食品行业协会参与行业的监督应该是仅限于风俗习惯指标层面，即仅仅对清真食品生产、宰杀、加工、运输、销售等环节是否符合伊斯兰教法规定进行监督。但该条款目前规定的过于笼统就有可能在实施过程中造成行业协会性质错位，甚至出现超越委托权限代行政府某些职能的行为，从而违背法律授权的目的和初衷并有可能因此而造成侵犯公民的合法权益或引发一系列负面后果和社会影响。

除此之外《管理条例》第二十六条规定：“接受委托的清真食品行业协会及其工作人员在参与清真食品生产经营监督管理的活动中超越委托权限或者对社会公共利益、他人合法权益造成损害的，由省民族事务行政主管部门责令改正，给予警告；情节严重的，由省民族事务行政主管部门撤消委托。”这就可以理解为接受委托的清真食品行业协会及其工作人员在参与清真食品生产经营监督管理的活动中如果出现上述行为所受到的处罚仅仅是“责令改正，给予警告”。即使“情节严重”所受到的处罚也仅仅是撤销委托。而且这里“情节严重”行为的具体表现及标准都没有明确而具体的规定，实践中也不便于操作。同时这样授权的结果在适用过程中可能还会带来一系列新的问题，例如：如果行业协会接受委托进行行业监督管理过程中出现行为不当或超越权限而给清真食品企业造成民事侵权或经济损失应如何救济、监督不当的责任应由谁来承担等等。显然从法理上来说这个责任首先应该由授权的政府行政主管部门承担，但这样一来行业协会因监督行为不当而产生的责任风险就转嫁给了政府行政主管机关，而且这种监督不当引发的风险往往不仅涉及经济民事责任的承担和赔偿问题，也会直接影响到政府行政机关执法的形象和威信，同时也关系到民族的团结和社会的和谐稳定。

因此只有坚持科学立法和民主立法相结合的原则，确保地方行政法规的合理性、规范性和可操作性，才能真正从实际出发、解决实际问题、维护百姓利益、促进我省经济建设的发展。为此，笔者建议修改条例第八条第三款及第二十六条之规定，明确规定行业协会的监督内容仅限于清真食品生产销售各环节是否符合具有清真饮食习惯的少数民族的风俗习惯和伊斯兰教法。同时规定具体的监督的方式为：一旦发现清真食品行业存在违反民族风俗习惯和宗教信仰，侵犯少数民族利益的行为，及时通过合法渠道向有关部门报告及提供参考意见等。也可以聘请具有清真饮食习惯的少数民族公民和专业人士担任“清真食品义务监督员”，明确义务监督员的职责、建立规范的信息反馈的渠道，协助政府监管。这样既能保证行政主管部门依法行使职权，又能发挥行业协会或穆斯林群众的监督作用，保护少数民族群众的合法利益，促进清真食品行业健康有序的发展。

总之，清真食品行业的管理工作有其民族、宗教的特殊性。积极研究总结清真食品行业管理的经验、特点，探索创新地方民族事务管理的立法机制、完善清真食品行业立法，既是实施依法治国方略、健全行政法制建设的重要内容，也是维护和保障少数民族合法权益、促进民族经济发展的根本要求。