基础教育均衡发展中的问题及对策研究

摘要：教育均衡发展是当今一种全新的教育发展观，尤其是基础教育均衡发展问题，目前已引起了教育界，乃至全社会的高度重视和关注；得不到均衡发展，基础教育的全局性、基础性和先导性作用的发挥必将会受到影响；经过多年的努力，虽然基础教育均衡发展得到很大的改善，但仍然存在一些突出的问题；政府是实施教育均衡的主体，应担负起基础教育的责任。

关键词：基础教育；教育公平；均衡发展

收稿日期：2007—01—18

作者简介：王晓阳（1978—），女，汉族，河南省驻马店人，河南大学教育科学学院课程与教学论专业硕士研究生，主要从事课程与教学研究。

教育公平是社会公平在教育领域的具体体现，是实现社会公平的基础，而教育均衡发展是实现教育公平的有效举措。在我国，公民的受教育权为《宪法》所保护，公民平等接受教育的权利受到《教育法》的法律保障。均衡发展、教育机会平等在法制层面和理论层面上，似已基本解决。但是由于不同地区之间经济社会发展水平差距的拉大，基础教育也出现了比较显著的非均衡发展趋势。教育均衡发展是当今一种全新的教育发展观，尤其是基础教育均衡发展问题，目前已引起了教育界，乃至全社会的高度重视和关注；得不到均衡发展，基础教育的全局性、基础性和先导性作用的发挥必将会受到影响；基础教育均衡发展的最终目标，就是要合理配置教育资源，办好每一所学校，教好每一个学生。

一、基础教育均衡发展中的问题分析

导致我国基础教育非均衡发展的状况的原因是多方面的，有的是历史形成的，有的是制度性原因。经过多年的努力，虽然基础教育均衡发展得到很大的改善，但仍然存在一些突出的问题。

(一)教育资源配置不平衡

基础教育均衡往往与教育资源的配置有密切的关系，我国在教育资源的配置方面存在严重的失衡现象。首先是区域之间教育资源配置不均衡。由于区域间经济发展的严重不均衡，和我国现行的教育财政政策是“分级管理，分级办学”的原则，基础教育的财政责任下放到县、乡，中央政府的教育投入比例很小。虽然这在一定程度上调动了地方政府办教育的积极性，但加大了区域之间的教育资源配置的不平衡。2001年我国普通小学生生均预算内事业拨款是645.28元，而最高的上海是3612.05元，最低的河南是353.82元，差距3258.2元。初中生均预算内事业拨款是817.02元，上海仍为全国最高，高出全国平均值2594.19元，与河南差距是2899.92元。高中生均预算内事业费上海高出河南4525.34元。①按区域划分，东部地区的人均教育经费的平均值为619元，中部地区的平均值为264元，西部地区的平均值为282元。显然东部地区的人均教育经费高出中部和西部地区，但是西部地区的人均教育经费也高于中部地区，如果以东部地区为1，则中部地区为0.43，西部地区为0.46。②

其次是城乡教育资源配置不均衡。由于教育对经济的依附关系，传统的城乡二元经济结构也逐步渗透到教育领域，形成了教育制度城乡分野，衍生出二元教育结构。这是导致城乡教育不均衡的重要原因。2001年，我国普通小学的生均教育经费城乡差异显著，城镇小学平均是1484元，农村为798元，城镇小学是农村小学的1.86倍。我国初中的生均教育经费，城镇平均是1955元，农村为1014元，城镇初中平均是农村初中的1.93倍。②即使在一个省区的内部，同样会发现城乡之间存在着巨大的差距。有资料显示：1999年，河南省会郑州市小学生的人均预算内教育经费为全省农村平均额的5.9倍，相当于滑县农村的14.7倍。

(二)教育机会不平衡

教育机会的不平衡现象主要表现为区域之间、城乡之间实际的入学和升学机会的失衡。2000年全国小学净入学率与小学毕业生升学率的平均值分别是99.11%与94.89%,从表1中所展示的数据来看,最低的5个省份的两个指标都远低于平均值。在小学净入学率上,全国最高的天津与全国最低的西藏相差15个百分点,在小学毕业生升学率上,全国最高的浙江与全国最低的西藏相差44个百分点,有着天壤之别。

1999年，我国农村的小学升学率为91%，但低于90%省区仍然有15个，其中贵州和内蒙古自治区分别为72%和75.7%，西藏只有38.1%。初中阶段辍学的现象更严重，仅在1987～2000年间，初中阶段的失学人数即达到了3067.6万人。②由于城市的小学和初中阶段受教育机会充分，基本上可以将庞大的辍学学生群体等同于农村的少年儿童。

城乡之间教育机会的差距，在高中阶段进一步加大，由于学习费用的高涨和农村地区高中学校稀少而造成高中阶段受教育机会的短缺。从初中毕业生升入普通高中的比例来看，城市的升学率从1985年的40%提高到了1999年55.5%，而同期农村则从22.3%下降到18.6%，两者之间的差距从1.8倍扩大到3倍。③

(三)师资力量不平衡

在教师队伍素质上，我国教师的学历提高非常快，但区域之间、城乡之间相差悬殊。2002年，上海、北京高中教师学历合格率分别达到95.6%和91.2%，而江西、甘肃、青海低于60%。北京小学教师专科学历已达到52%，而河北、广西、贵州才分别达到13.6%、8.9%和10.9%。学历不合格的教师主要在农村。由于农村经济困难，教师工资足额发放困难，农村对教师的有效需求不足，一方面合格教师严重不足，一方面是师范院校毕业生不愿到农村学校。②从师资质量看，城市优于农村，代课教师主要集中在农村。2002年农村中小学代课教师分别占到全国中小学代课教师总数的46.23%和87.03%。与城市教师相比，农村教师数量也相对不足。2002年，我国城市中小学生师比为：小学18.74：1，初中16.67：1，高中16.84：1，农村分别为21.88：1，20.16：1，17.76：1。④

同一地区内学校之间的师资力量也存在严重不平衡现象。如表2所示，1995年A地区重点中学的教师本科毕业率比非重点中学高出30个百分点。

通常重点学校教师的数量比较充足，教师在晋升职称、获得进修的机会以及福利待遇方面都比非重点学校优越，这些必然影响教学质量。

(四)重点学校制度的不平衡

过去各级层层设置的“重点学校”制度,和“示范学校”、“窗口学校”建设,将本来就有限的教育资源过多地集中使用在了重点学校,而另一些学校则因资源不足变成了薄弱学校，出现了“马太效应”。

2002年4月8日,《北京晚报》刊登了一篇报道中国人民大学附中的文章,标题为“人大附中超过了日本最好的中学”。但是如果你再到广大的中西部去走一走,就会发现,有的学校经费紧缺,连粉笔都买不起。

同一地区内重点学校与非重点学校之间的不平衡，首先是教育投入上的差距，以上海市浦东新区为例，洋泾中学为重点中学，所得到的生均专项拨款，洋泾中学（812元）差不多相当于花木中学（174元）的5倍。⑤其次是办学条件上的差距，由于重点学校每年可以获得大量的经费投入，重点学校的办学条件如校舍建筑、仪器设备、图书馆等，明显比非重点学校优越许多。最后是师资力量上的差距明显，如上文所述。

(五)流动儿童受教育权的不平衡

尽管国务院《基础教育改革与发展的决定》要求对流动人口子女教育，“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主。”许多城市也采取了一定措施解决流动儿童的受教育问题。但打工者子女要进入公办学校学习是不容易的，每个城市都有相当数量的流动儿童面临就学困难，或就学于没有质量保障的非法学校。

据调查，在北京300多万流动人口中，6岁～14岁的学龄儿童占3.6%，达10多万人，而其正规学校的入学率只有12.5%，其他的流动儿童只能在非正规的、条件较差的打工子弟学校接受教育。⑥其他城市也有类似的情况。即使是就读于公办中小学的流动儿童，也难以享受与城市本地儿童相同的待遇。户籍制度也成为基础教育均衡化的主要瓶颈。据新华网报道，全国80%的流动儿童要比本地学生交纳更多学费，流动儿童平均每年要比所在城市当地学生多交856元。⑦

二、促进基础教育均衡发展的对策和建议

(一)明确政府责任，增加教育投入

政府是天生的无法替代的责任人，是实施教育均衡的主体，离开政府，基础教育均衡发展就无从谈起。从政府职能上看，努力办好区域内每一所学校，也是政府应尽的责任和义务。⑧近年来，我国财政性教育经费支出虽在不断增长，但占GDP的比例一直处于不发达国家的水平，政府应不断增加教育投入占GDP的比重，并根据公共教育财政体制的要求，调整教育支出结构，加大对基础教育的投入力度，建立规范的财政转移支付制度、公平的公立学校资源分配制度和贫困生助学制度，坚持对贫困地区、薄弱学校和困难群体进行倾斜。从我国当前的实际出发，还要进一步完善“以县为主”的基础教育管理体制。发展基础教育的管理责任主要由县级人民政府承担,同时也要强化与发挥中央、省、地(市)、乡等各级人民政府在基础教育发展中的责任与作用。

(二)优化教育资源配置，促进基础教育均衡发展

全社会要充分认识到基础教育均衡发展对构建和谐社会的重要意义，要尽快建立和完善基础教育经费保障新机制，促进地区间、城乡间基础教育的均衡发展。

通过学校建设标准的法律规定，能有效约束政府合理分配教育资源，使每一所中小学校都能按照法定的标准，拥有大体均等的物质条件和师资队伍条件。同时，学校的硬件建设也应当有一个上限，以遏制追求虚高的办学条件。在本地区内统筹城乡资源，向农村倾斜；在各学校之间，对贫困乡村学校和城市里的民工子弟学校，国家财政、地方财政应当定期补助，长期扶持。

（三）取消重点学校制度，扶持薄弱学校

杜绝把学校分为三六九等的简单化做法,取消等级学校,把力量转移到加强学校的标准化建设上来。评估督导应注重的是如何保证办学的底线,加强薄弱学校建设,即少搞锦上添花的“窗口学校”,多做雪中送炭的“扶贫工程”。

派遣优秀毕业生和选调优秀教师到薄弱学校任教；优秀的骨干教师定期、轮流到薄弱学校示教、挂职；薄弱学校的教师到优质学校跟班进修。规定教师在一个学校连续工作超过一定年限，必须轮换调整。随着我国“地方负责、分级管理、以县为主”的义务教育管理体制的落实，特别是随着教师管理权限上收到县（市、区），为县（市、区）级教育行政部门推进教师交流制度的建立创造了条件。如果制定统一的福利条件和待遇标准并加以落实，可以促进师资流通的顺畅。

（四）保障流动儿童的受教育权利

首先要改革人口登记与学籍管理制度。流出地政府、县级教育行政部门、学校和派出所应建立农民工子女登记制度，同时给每个流动学生在户口所在地注册学籍。流入地学校在办理流动儿童借读手续时，也应要求他们提交流出地学校开出的有关学籍证明。其次，改革与完善流动儿童教育经费筹措机制。近几年，许多城市都已对流动儿童开放了公办学校。但由于借读费远远不够支付教育成本，公办中小学收不抵支。有条件的大中城市，政府应设立流动儿童教育专项资金，补助流动儿童较多的区县，以减轻基层政府和有关学校的经济压力，从而积极主动地吸收流动儿童到公办中小学就读。

注释：

①教育部财政司.2002年全国教育经费统计快报〔S〕.2003,(4)35-37.

②袁振国.中国教育政策评论2004〔S〕.北京:教育科学出版社,2004.

③张玉林.分级办学制度下的教育资源分配与城乡教育差距〔J〕.中国农村观察,2003,(1)10-22.

④中华人民共和国教育部发展规划司.中国教育统计年鉴2002〔M〕.北京:人民教育出版社,2003.

⑤吴震.教育资金管理体制与运行机制〔M〕.上海:上海教育出版社,2001，69-72.

⑥程方平.中国教育问题报告〔M〕.北京:社会科学出版社,2002，148.

⑦李薇薇.流动儿童半数不能及时入学，每年多800学费EB/OL.http://news.xinhuanet.com/edu/2003-11/06/content_1162873.htm

⑧刘志军.机遇与挑战并存〔J〕.河南教育,2006,(3)12.