全面从严治党视域下制度治党基本路径探析 全面从严治党文件

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全面从严治党视域下制度治党的基本路

径探析

制度治党是全面从严治党的根本之道和有力保障。作为一项复杂的系统工程，制度治党必须坚持思想建党与制度治党相结合、构建配套完善的党内法规制度体系、坚持党内法规与国家法律相衔接、在增强制度执行力上下功夫、坚持依规治党与以德治党相统一、加强制度文化建设。

一、制度治党必须坚持思想建党与制度治党相结合

党的先进性，是党长期具有执政合法性的内在根据。全面从严治党就是为了始终保持并不断发展党的先进性。把思想建党与制度治党紧密结合起来，全方位扎紧制度笼子，更多地用制度治党、管权、治吏，是新时期推进全面从严治党的根本途径。发扬党的优良传统坚持思想建党与做到党要管党从严治党坚持制度治党是两个不可分离的重要环节。全面从严治党“靠教育，也靠制度，二者一柔一刚，要同向发力、同时发力”，紧密协调配合，才能从根本上祛邪扶正，收到好的效果。

思想建党是指在“马克思主义的理论武装，社会主义共产主义的理想信念，科学的世界观人生观价值观，正确的政治立场和政治观点，自觉的党性锻炼和自我改造，从组织上入党到真正从

思想上入党等”方面建设党。党的思想建设是党的根本建设。作为一种原则，思想建党发端于1929年毛泽东为党的红四军九大所写的《关于纠正党内的错误思想》的决议，对党员进行思想教育，对维持党的纯洁性和革命性起到了保障作用。思想建党是由中共的固有性质、特殊基础、崇高宗旨、历史使命和中国的特殊国情决定的，是由中共面临的严峻挑战、复杂考验和存在的严重问题决定的，也是由思想建设在党的全部建设中的首要和突出地位决定的。从建党初期我们党就高度重视思想建党。作为伟大创造，思想建党“是中国共产党加强自身建设的一条重要原则和基本规律”，“是中国共产党安身立命的法宝，是中国共产党长期执政之魂”，也是党加强自身建设的显著特色和巨大优势。“求木之长者，比固其根本；欲流之远者，必浚其泉源。”思想是行动的先导。“思想上的滑坡是最严重的病变”“思想上松一寸，行动上就会散一尺”。坚定崇高的理想信念来自于对理论的深刻认知和切实把握，要用科学理论武装头脑，不断培植我们的精神家园。全面从严治党必须抓铁有痕地加强思想建党，抓好思想理论建设这个根本，通过持续不断的教育解决党员干部思想入党问题，防止党员干部思想滑坡，拧紧世界观、人生观和价值观这个“总开关”，补足共产党人精神之“钙”，引导党员干部坚定理想信念，坚守共产党人“为民务实清廉”的价值追求，以重塑中国共产党的形象。“思想建党就是要倡导和树立正确的世界观、人生观、价值观；克服和消除各种消极错误的思想观念和行为及其负面影响。”“坚定理想信念，

坚守共产党人精神追求”，始终是共产党人安身立命的根本。当前党的现状，既有可喜的一面，又有堪忧的一面。这就要着眼于党员干部世界观的改造和政治素质的提升，着力提高领导干部的道德修养和思想境界；这就要把坚定理想信念、对党绝对忠诚作为第一位任务，增强对中国特色社会主义的“三自信”，围绕解决一些领导干部信仰迷茫、党性观念淡薄、政治纪律意识不强、组织纪律松弛、道德失范等问题，把理论教育、理想信念教育、党性教育、纪律教育、道德品行教育作为重点内容，结合落实制度规定来大力加强党性党风教育，明确教育的刚性要求，严明党的政治纪律、组织纪律，学习践行社会主义核心价值观，引导干部补好精神之钙、修好立身之本、练好看家本领，拧紧思想的“总开关”，努力在更高更深层次上提高思想理论水平，切实增强同以习近平为总书记的党中央保持高度一致的思想自觉和行动自觉，推动形成良好的政治生态。思想认识问题的解决不是一劳永逸的。思想建党的根本任务、改革开放的长期性、市场经济的“双刃剑”、党的队伍的新陈代谢，决定了思想建党永远在路上。与时俱进，执着“铸魂”。“党的思想建设始终与党自身成长壮大的历程同步，与党和国家事业的蓬勃发展同步。”

“制度治党，是我们党对自身建设正反两方面经验教训的深刻总结，也是时代的要求。”全面从严治党要突出制度治党的根本地位和作用。改革开放以来，我们党制定颁布了一系列重要党内法规，为管党治党提供了重要制度保障。坚持制度治党，既要有

健全的严的制度，又要有严的执行。否则，权力就不受约束，腐败现象就难以控制。要本着于法周延、于事简便的原则，深化党的建设制度改革，认真抓带有根本性、管全局的宏观制衡制度的建设，着力解决制度不健全、不适应、不配套的问题，努力构建一整套系统完备、科学规范、层次清晰、简便易行、有效管用的党内法规制度体系，把党的一切活动置于制度规范之中。制度的设计要科学合理，制度的数量不在多，而在精，在务实管用，要根据实际情况，完善已有制度，建立新的制度，既不能搞政出多门、多头领导，也不能搞家长制、一言堂。制度的生命在于执行，制度的效力必经强有力的执行才能彰显。制度治党，关键在于狠抓制度落实，提高制度的执行力。要建立健全制度执行的责任、考评、问责机制，通过跟踪督查，定期进行分析制度落实情况，切实把制度转化为实际行动，坚持制度执行到人到事到底，确保制度面前没有特权、执行制度没有例外，使制度成为硬约束，真正做到用制度管权、管事、管人。要按照党内政治生活准则和党的各项规定办事，对违反制度的行为，一定要严格执行党的政治纪律和政治规矩，否则，全面从严治党就无从谈起。过去我们制度治党的不足主要有：“一是缺乏管长远、固根本的宏观性约束制度；二是某些已制定的制度不健全、没成套，过于原则粗线条，漏洞大且多；三是缺乏严格的监督检查和刚性执行力，缺乏常抓的韧劲、严抓的耐心，往往在节点上抓一阵子，带有应付性，无法真正解决问题。”当前，党内部分法规碎片化、形式化、“空制

度”问题日渐凸显，急需加强党的制度建设。要注重制度的顶层设计，编密扎紧制度“笼子”，搞好配套衔接，做到彼此呼应，发挥制度的整体功能；增强制度的现实针对性、指导性和可操作性，激发制度的内在活力；强化制度的刚性执行，坚决维护制度的严肃性和权威性；把“三严三实”内化于心，外化于行，固化于制，形成一种制度自觉和制度约束。

思想建党与制度治党紧密结合，是科学总结历史经验的结果，也是辩证思维在党的建设上的创造性运用。只有从思想上深刻启发和不断提高全体党员的觉悟，党的一切规章制度才能得到自觉遵守和有效实施。制度治党是思想建党的重要支撑和坚强保障。制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。思想建党与制度治党不能是两张皮，而要相辅相成、辩证统一，共同构成全面从严治党的有力举措。“要使加强制度治党的过程成为加强思想建党的过程，也要使加强思想建党的过程成为加强制度治党的过程”，这样，才能增强全面从严治党的实效性。通过思想建党解决党员干部的理想信念和价值追求问题；通过制度治党解决对党员干部的行为规范和约束监督问题。实践证明，制度治党离不开科学思想的引领作用，要使制度安排的理念导向体现思想建党的要求，否则就会迷失前进方向；思想建党的成果、经验和经常性也要靠制度治党来凝练、保障和巩固，要化理论为制度，化宗旨为规矩，否则就难以落地生根。“思想建党和制度治党是党的建设新的伟大工程的不可分离的两大支柱，是完成五位一体任务的最重要的

两个发力点、落脚点。”为了落实思想建党，必须狠抓、实抓制度治党。只有坚持思想建党与制度治党紧密结合，把思想建党放在首位，把制度治党贯穿始终，做到思想教育启发的自觉性和制度提供的外在约束性的统一，从而形成党的建设新常态，党才能强筋硬骨，全面从严治党才能真正落到实处，展现全新的面貌、显示巨大的威力。

二、制度治党必须构建配套完善的党内法规制度体系

制度治党，首先要有制可依，这样，党才能依规治党、依法执政。而要做到有制可依，就必须构建以党章为根本、以民主集中制为核心的配套完善的党内法规制度体系。构建党内法规制度体系既是国家和社会全面发展的时代要求，也是管党治党的重要依据和建设社会主义法治国家的制度保障，更是通过实现党组织变革来提升自身管理和执政能力的具体途径。“党内法规制度体系就是规范党组织的工作、活动和党员行为的由一系列党内法规、党的制度、规范性文件构成的规则体系。”党内法规体系，作为中国特色社会主义法治体系的重要内容，从涉及的领域来看，既包括党的领导和工作方面，也包括党的“五大建设”等诸多方面，还包括民主集中制在党内政治生活中实现的法规规定。构建党内法规体系，既要注重党的各级组织的实体法，又要注重党内选举、协商、决策和监督的程序法，还要注重中央党内法规、部门党内法规和地方党内法规之间的协调与衔接，从而实现党内政治生活的有序化、法治化。党的制度体系是党内法规制度体系的重要内

容。与党内法规不同，省级以下党的组织也可以成为制定党的制度的主体。当然，要与上级组织制定的制度相一致。党的制度体系涵盖了党内法规所规范和适用的所有范围，包括根本制度、基本制度和具体制度，在保障党内政治生活的正常化方面发挥了重要作用。党内规范性文件是指各级党组织制定出台的旨在规范党组织工作、活动和党员行为的决议、决定、意见、通知等，一般以条款形式来表述。规范性文件，中央可以出台，地方和基层组织也可以制发。对地方来说，应严格程序，禁止制发带有立法性质的文件，以利提高质量。党内法规体系对党的制度体系和党内规范性文件起至关重要的引领作用，党的制度体系和党内规范性文件则对党内法规体系建设起重要的支撑作用。

党内法规制度体系是用来规范党内秩序、严明党内纪律、实现党的集中统一的，其完备程度是政党发展是否成熟和执政水平高低的一个重要标志。当前，加强以党章为根本、民主集中制为核心的党内法规制度体系建设，就要从加强党的根本制度的建设、党的组织体制和活动机制的建设、党的各项具体制度的建设这三个大的方面作出努力。国有国法，党有党章。“建立健全党内制度体系，要以党章为根本依据。”党章是我们立党管党治党的总章程、总规矩，是党内法规的根本依据，是党的根本大法和普遍行为规范，在党内具有最高的权威性和最大的约束力，适用于全党范围和领域。它确立了党的根本组织制度和领导制度，明确了一系列正确处理党内关系的基本准则，规定了党员的基本义务和权

利，为发展党内民主指明了方向。要增强党章意识，彰显党章权威，坚决遵守和维护党章，按照党章要求严格对党员的教育管理监督，严格执行党的制度和纪律，增强党内生活的原则性和战斗性，使党章真正成为各级党组织和全体党员思想上、行为上必须遵守的总章程、总规矩，从而保持党的先进性和纯洁性。加强党的根本制度的建设，主要就是加强民主集中制的建设。民主集中制，作为马克思主义中国化的主要内容之一，“是马克思主义政党学说的核心内容，是各国共产党普遍实行的根本组织体制，也是坚持中国共产党的领导地位与执政地位的重要标志。”民主集中制贯穿于党的组织和活动的各方面，体现在党的理论路线方针政策制定和实施的全过程，它本身就包含着从基本原则、运行体制到具体制度的丰富内容。所以，它是我们党最重要的制度，是党的根本组织制度和领导制度，也是党的根本组织原则。党内各项制度，实质上都是民主集中制原则在党的建设和党内生活中的具体体现和实际应用。坚持和完善民主集中制，必须坚持集体领导与个人分工负责相结合的原则，坚决维护党的集中统一。加强党的组织体制和活动机制的建设，就是要进一步完善党的领导体制和工作机制，深化干部人事制度改革，加强党内民主制度建设，建立健全党内监督制度。加强党的各项具体制度的建设，就是要根据形势变化和具体情况，及时把各种新鲜经验以规范的形式确定下来，适时补充和调整具体制度，堵住各种漏洞，促进科学、有效的体制的建立。

制度建设是党的建设的基础和保障。党内法规制度体系建设不能“闭门造车”，必须坚持科学立法、民主立法的基本理念，建立在充分调查研究的基础之上，最大限度地做到科学化、民主化和公开化，最广泛地听取各方面意见，允许充分讨论，从而增加对制度的认同。加强党内法规制度体系建设涉及到党的建设与国家法制建设的方方面面，必须积极而又稳妥，既要总结我们党制度建设的历史经验教训，又要结合时代进步和改革开放的新实际；既要着眼于党内的实际情况，又要与国家法制建设互相衔接；既要勇于制度创新，又要脚踏实地。只有不断推进党内各种制度的健全与完善，才能逐步“建成内容科学、程序严密、配套完备、运转有效的党内法规制度体系。”我们应当充分遵从党内法规制度体系建设的内在特点和规律，妥善处理数量与质量、前瞻性与现实性等关系，既要建立和健全完善各项制度，又要在培育制度执行力上下苦功夫，确保法规制度适应党的建设和工作需要，体现全体党员干部意愿，经得起实践和历史的检验。这样，法规制度才会产生真正的威力，对我们的生活产生久远的影响。

三、制度治党必须坚持党内法规与国家法律相衔接

“党要管党、从严治党，靠什么管，凭什么治？就要靠严明纪律。”党的纪律是一个涉及党的生活各个方面的、具有庞大内容的纪律体系。“严明党的纪律，首要的是严明政治纪律”“政治纪律是最重要、最根本、最关键的纪律，遵守党的政治纪律是遵守党的全部纪律的重要基础。”严明政治纪律要从遵守和维护党章入手。

其次，还必须严明党的组织纪律。组织严密是我们党的光荣传统和独特优势。党的力量来自组织，组织能使力量倍增。党的纪律是铁的纪律，各项纪律都要严格执行，要令有权，禁有威。“如果没有铁的纪律，就没有党的团结统一，党的凝聚力和战斗力就会大大削弱，党的领导能力和执行能力就会大大削弱”，全面从严治党就无从谈起。在实践中，严明党的纪律要从强化教育、从严执纪、加强监督等方面形成合力。严明党的纪律，在依据上，就要坚持党内法规与国家宪法和法律的有机衔接、紧密结合。为此，要继续开展党内法规和规范性文件集中清理工作，使党的建设有章可循、有规可依，“完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。”要保证党内法规与国家法律相一致，体现宪法和法律的原则、精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法治体系内在统一；要发挥党内法规与国家法律的各自优势，促进党内法规与国家法律的良性互动、紧密联系；要处理好党内法规与国家法律的关系，不断提高党内立法和国家立法的科学化水平；要建立党内法规、规范性文件备案审查与国家法律、法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。

党章和党纪是全面从严治党的依据。在我国，法律是对全体公民的要求，党内法规则是对全体党员的要求。在法律面前，党员和公民是一律平等的，党员犯了法同样要受到法律的严厉制裁。我们党曾指出，一切党规、党法和国家的法律、法规、法令都是

党内纪律监督的依据；中国共产党纪律处分条例是依据党章和宪法、法律，结合党的建设的实践制定的。这就说明，党内法规同国家宪法和法律一起共同构成了党内生活的制度基础。党的十八届四中全会提出，注重党内法规同国家法律的衔接和协调。但要把纪律和规矩立在法律的前面，将严明纪律贯穿于领导干部日常教育监督管理中，及时清理、规范、完善原有的党内法规，特别是做好党纪的立、改、废、释工作，处理好党内法规与国家法律之间的关系，努力实现党规党纪与国家法律的相辅相成、相互促进、相互保障。纪律在前，是对党员更高更严格的要求，而不是要“以纪代法”。党的纪律是党内规矩。党规党纪严于国家法律，两者不能混同。当然，党内法规制度体系中的一些成熟的规定，也可以适时通过正当程序转化为国家法律法规，以更好地来规范权力的运行。党员干部不仅要模范遵守国家宪法和法律，而且要按照党内法规更严格要求自己，实现党的建设与治国理政的有机统一，坚决同违法乱纪行为作斗争。

四、制度治党必须在增强制度执行力上下功夫

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”制度的生命在于执行，制度的价值在于落实。制度不执行或执行不力比没有制度更容易消解民众对反腐倡廉建设的信心。从某种意义上说，制度执行比制度制定更加费力、更加重要，也更加紧迫。制度有赖于“具有实践力量的人”，如果不付诸执行或执行时总是打折扣、做选择、搞变通，势必出现“无制度可用”、“有制度不用”和“制度

不管用”等问题，再健全再完善的制度也只能是墙上画虎，形同虚设。比较而言，我们不缺乏制度建设的能力，但缺乏制度执行的本领。制度执行严重乏力、走样变形、差强人意，大致原因有：利益驱使、“潜规则”作怪、讲关系遵旧俗的陋习使然。

增强制度执行力是反腐倡廉建设和提升政府公信力获得群众信任与拥护的必然要求，也是加强制度建设的重要途经。一个政党要迈向现代化，没有与之相适应的制度建设和创新不行，而制度执行不力更是不行。增强制度执行力的“基础”和“前提”在于建立一套科学合理、切实可行和健全完善的制度体系；“根本”在于加强制度的宣传教育，增强党员干部的制度意识，提高对执行制度重要性的思想认识，营造执行制度的人文环境；“重点”在于建立健全制度执行的责任制、监督考核制、激励和问责制，明确制度执行的责任主体，加强协调配合，做到分工合理、责任明确、各负其责，及时发现和纠正出现的问题，充分发挥执行人员的积极性和内潜力，使守规者得到褒奖，违规者受到贬惩，以保证制度得以顺利执行；“关键”在于领导干部，“善禁者，先禁其身而后人”，“风成于上而行于下”，领导干部要提高自身对制度的执行力，防止好人主义和失之于宽、松、软的现象；“核心”在于制度创新，必须结合新的形势任务，在传承中融入“时代元素”，在创新中植入“传统基因”。制度治党必须紧紧抓住增强制度执行力这个关键环节，“用一抓到底的狠劲、一步不让的韧劲、一丝不苟的严劲，

做到踏石留印、抓铁有痕，善始善终、善做善成”，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，“不留‘暗门’、不开‘天窗’，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为”，进而把制度约束力、生命力直接转化为党的凝聚力和战斗力。

五、制度治党必须坚持依规治党与以德治党相统一

纪律严明、信念坚定是党的优良传统、政治优势和力量所在。“有道德规范，才能激发内在的自律；有党纪约束，才能明确行为的边界。”没有规矩，不成方圆。只有坚持以依规治党为引领，把党要管党、从严治党纳入党规党纪和法治的轨道，建立健全依规治党的体制机制，做到真管真严、敢管敢严、长管长严，才能使全面从严治党成为一种新常态。国无德不兴，人无德不立。全面从严治党需要激发精神信仰的力量。中国共产党诞生伊始，就“高度重视以德治党，以共同的理想信念激励党员、团结队伍，从而凝聚起改天换地的磅礴力量。”党员干部一方面要筑牢思想的“防火墙”，把提高党性修养作为修身之本，做到忠诚于组织，始终与党同心同德，自觉接受组织安排和党规党纪的约束；另一方面要筑起道德的“防火墙”，以“君子检身，常若有过”的态度，常怀律己之心，常思百姓之苦，常修为政之德，做到慎独慎微、勤于自省，在道德修养方面发挥表率作用。

对于执政党而言，纪律和道德两者都是管党治党的重要手段，犹如“车之两轮、鸟之两翼”，不可偏废。纪律是成文的道德，它用来惩恶扬善，是道德的坚强后盾和有力保障，“通过强制性规范

党员干部的行为、惩罚违纪行为引领我们党理想信念宗旨的实现。”道德是内心的纪律，它教人如何向善，是纪律不可或缺的前提和基础，承载着党的理想信念和价值追求，是党获得道义优势和民意支持的精神旗帜。“政党纪律以其权威性和强制性规范党组织和党员的行为，政党道德以其说服力和劝导力提高党组织和党员的思想觉悟。”中华民族优秀传统文化，历来强调德法相依、德法合治、德治礼序。依规治党必然要求以德治党，二者的有机统一，是对中外治党经验的深刻总结。中国共产党成立后，在不断完善党内法规的同时，毛泽东同志“开创性地把全心全意为人民服务，作为我们党执政的最深刻法理基础和政党道德建设的核心内容。”从世界范围来看，凡是治理比较有效的政党，都坚持把纪律与道德有机统一起来。以德治党是依规治党的思想基础，依规治党是以德治党的有力保障。“不奋发，则心日颓靡；不检束，则心日恣肆”。面对国际严峻复杂的形势、国内艰巨繁重的发展任务以及人民群众高标准、多元化的诉求，少数干部滋生了“为官不易”的错误倾向，出现了思想上“贫血”、精神上“缺钙”、行动上“乏力”等“为官不为”的问题。因此，在治党思路上，只有坚持依规治党与以德治党相统一，“两手抓、两手都要硬”，既划出不可触碰的底线，又明确崇德向善的高标准；既确立“制度治党”的规矩，又赓续“思想建党”的传统；既严明党的纪律规矩，又树立高尚的道德情操，做到守底线与高标准、他律与自律互补兼顾，筑牢思

想防线，“让从严治党兼具道德感召力和纪律约束力，让制度运行在思想认同的轨道上”，使良纪善治与德治礼序紧密结合，在政党治理中共同发挥作用，才能不断强化党员干部的自律意识，永葆党的纯洁性和先进性，永葆党的战斗力、凝聚力和创造力，从根本上杜绝腐败思想的滋生。“坚持在‘道德’和‘纪律’两个层面双管齐下、相辅相成，让道德自觉为纪律约束减少阻力，让执纪监督为道德涵养提供保障，二者各司其职而又辩证统一、相互配合，才能形成内外兼修、标本兼治的全面从严治党新格局。”

六、制度治党必须加强制度文化建设

“文化是一大系统，它由物质文化、制度文化和精神文化三个子系统构成。”人类文明的进步，本质上是制度文化变迁的过程。制度与文化之间是相互支撑、相互辅助的关系：文化是制度的内化，制度是文化的凝固；文化孕育制度，制度选择文化。没有文化的制度是苍白无力的，没有制度的文化也将是“镜中月，水中花”。制度文化是当代中国文化软实力的重要内容。体制创新，归根结底是制度文化的创新问题。作为法治文化的核心和关键，制度文化主要是指人类改造社会、创造适应社会发展要求的各种制度和体制的成果，具有阶级性、强制性、本位性、普适性、稳定性、权威性和一元性等特征。制度文化对法治文化中的精神、行为方式、物质承载等文化要素具有统摄性。“制度文化是制度设计的价值取向，是执行制度的内心认同，是制度创新的意识准备”。制度文化来自于社会实践，它的产生要受经济条件、受教育程度、

生活地域等多种条件限制，存在着积极推动和消极阻碍的不同作用。“积极的制度文化集中表现为公民自觉守法的同时具有的高度维权意识，消极的制度文化集中表现为听天由命，唯上是从，任统治者权力横行，生死有命，富贵在天。”制度文化构成了人类行为与活动的习惯、规则，主导、制约了精神文化和物质文化的变迁，提供了观察和理解人类行为和活动的钥匙或模式。制度只有内化为人们的自觉认同和行为习惯，才能形成一种制度文化。制度是要靠人去执行的，没有浓厚的文化去融合，再好的制度也不会收到预期效果。只有把无形的文化观念与有形的制度载体有机结合起来，形成具有中国特色的社会主义制度文化，才能以制度文化的无形和柔性，影响和推动社会的和谐稳定发展。建设制度文化是深植价值观的客观需要，是制度管理升华的客观需要，也是增强国家决策力和发展模式影响力的必要条件与社会主义社会与时俱进、永葆生机和活力的重要课题。加强制度文化建设，要立足中国现实的基本国情、传承中华民族的优秀文化传统、借鉴世界文化的优秀成果、构建多层次的复合式制度体系。通过加强制度文化建设，“营造人人遵守制度、敬畏制度、按制度办事的氛围，使之成为一种自觉、一种习惯、一种行为方式。”当然，制度文化建设是历史积累和沉淀所凝聚的力量，绝非一朝一夕之功。