现代大学治理视域下高校信息公开的价值定位与动力机制研究

2022-03-22 09:33:06 | 浏览次数：

[摘要]教育乃天下之公器，高校信息亦具有公共属性。在现代大学治理的视域下，高校信息公开具有克服信息不对称、提升内部治理效益，开放办学、实现资源优化整合以及透明治校、预防高校权力腐败等价值。然而，其在实践中的执行力度却略显动力不足。欲革除信息公开的实施障碍、提升信息使用效益，需建立包括组织、制度、载体在内的多维度信息公开动力机制。

[关键词]现代大学治理；高校；信息公开；价值定位；动力机制

[中图分类号]G647 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）10 — 0146 — 03

一、引言

教育乃天下之公器。高等学校，就其资金来源、管理主体、运行机制及主要成果而言，都具有公共性，因此，在利用公共资源开展办学活动、提供社会公共服务的过程中，高校产生、制作、获取的信息也应是公共和公开的。2010年，教育部颁布了《高等学校信息公开办法》，正式以部门规章的形式，对高校信息公开的原则、内容、途径以及要求进行了规范，随即，各高校信息公开的制度规范也相继确立。然而，高校信息公开在实践中的执行力度与其制度规范本身的“高调出场”相比，却显得动力不足。在现代大学治理视域下，欲构建有效的信息公开动力机制、革除实施障碍，必先厘清高校信息公开的价值定位。

二、高校信息公开在现代大学治理中的价值定位

高校信息公开作为现代大学制度的一项重要内容，是高校治理能力的全面体现，是高校不断改进教育质量、促进内涵式发展的应有之义。传统意义上的高校治理主要通过党政管理体制内的层级管理来实现；而在现代信息公开场域中的高校治理，作为一种透明的管理模式，则融入了来自教育管理部门、社会、学生及其家长的力量和诉求，使高校作为教育主体，在教育客体、第三方力量的公共参与下，具备更为科学、高效的治理能力。

（一）克服信息不对称，提升内部治理效益

从根本上说，高校治理的过程是由若干决策和执行活动所组成的。其中，执行活动以决策活动的方向和内容为前提，而决策活动实质上则是一个“信息的输入、转换和输出的过程，即从信息系统那里输入决策所需要的信息，掌握人民大众对政策的要求和意见，形成政策问题，经过研究、咨询之后制定、出台政策，通过政策实施把信息输送出去，再将其作用结果反馈回来，并根据此调整和完善政策。” 〔1〕（p173）可以说，信息的可靠性和充分性直接影响着决策的质量和治理的效益。

然而，信息在传输过程中，天然存在不对称的特性。剑桥大学教授柬姆斯？牟利斯（James Mirlees）和美国哥伦比亚大学教授威廉姆？维克瑞（William Vickery）指出，在现实中信息并非均匀地分布于社会个体或群体中间，而是有所偏重，存在私有信息，从而导致信息不对称。同时，基于社会个体或群体的能力不同，所处的环境、地位不同，再加上信息本身的动态性和滞后性，使得社会个体或群体不可能拥有完全的信息。因此信息的不对称是客观必然和普遍存在的。〔2〕相应地，Michael Spence设计出的“信息传递模型”则提出了克服信息不对称及逆向选择的对策，即具有信息优势的个体应当将“信号”可信地传递给居于信息劣势的个体。〔3〕（p7）同时，信息利用还服从于“收益递增规律（increasing return），即信息被利用得越充分，其产生的收益就越大。”〔4〕一言以蔽之，信息的可靠、充分利用，将有益于管理行为的效益提升。高校在治理过程中，显然属于信息优势的一方，大学章程、发展规划、招生就业、基建采购、国际合作、财务状况等，均涉及大量信息。只有将这些信息及时、充分、有效地传递给广大师生和社会公众，才能最大限度地克服信息不对称，更好地实现信息效益递增。

（二）开放办学，实现资源优化整合

王洪才先生是国内较早对现代大学制度开展研究的学者之一，他曾指出：“现代大学制度的核心特征是大学与社会经济发展需求的适应性。”〔5〕基于高校的公共属性，其与社会利益相关者之间天然具有一种基于公共资源使用契约的共同利益，而现代大学治理的一个趋势正是复合共治，即以高校利益相关者的共同利益为基础，不同的治理方式相互合作和补充，共同协调治理大学的互动机制，其原则之一是确保及时、准确地披露所有与高校有关的实质性事项的信息。〔6〕

第一，高校是社会高级人才的培养机构，能够吸引和培养何种“人才”，在某种意义上，决定着高校的发展潜力。因此在保持独立自由的教育学术逻辑的前提下，高校管理工作必须同时兼顾市场逻辑。一方面，其师资力量、教学质量、学术水平、国际声誉、管理水平以及基础设施等方面的信息，是学生们选择获得何种教育资源时所考量的重要基础。另一方面，充分有效地公开自身独特的教育资源，也是高校增强教育市场竞争力，吸引具有相同或相似学习兴趣或学术志向的学生，在教与学的过程中相互促进、共同提升的必要条件。

第二，高校是从事科学研究的主要机构，无论是基础理论的研究还是科技实务成果的转化，都需要政府管理部门或者社会实业界在政策、资金或产业链上的支持。因此，高校必须主动实现角色调适，积极应对新时期知识联盟、资源重构的新机遇、新挑战，在充分博弈中构建一个校地、校企共赢的可持续发展机制。而完善的信息沟通系统、畅通的信息公开渠道、丰富的信息公开内容，是高校吸引外部社会的人、财、物以及政策等有利资源，促成高校与社会经济发展相适应、相促进，使现有教育资源发挥最大效用的根本要求。

（三）透明治校，预防高校权力寻租

高校基于其学术研究的特性，具有自主办学的客观要求，即通过自治将个体知识有效整合，使个体理性经过博弈达到集体理性的最优状态。但自主办学在促进学术自由、创造智慧成果的同时，由于信息的天然不对称，往往造成博弈不充分，决策的制定和执行缺乏全面有效的监督，从而产生“权力异化”，造成“权力失范”。“阳光是最好的防腐剂”，高校信息公开，是从源头上防止高校腐败的有效途径。诚如张康之先生所言，“增加行政行为的透明度就是要把行政行为放在公众的监督之下，使公共权力不再仅仅接受权力的制约，不仅仅在权力制约机制内得到监督，而且必须接受整个社会的普遍监督和普遍制约，从而大大降低了权力异化和谋取私利的机会。”〔7〕在高校管理工作中，信息的公开与透明，一方面能够降低腐败行为人的机会主义预期，提高其腐败的惩罚成本和实施成本，另一方面能够为学校内外监督机构的监督控制提供有效的信息依据，从而揭开外界对于高校管理的“无知”帷幕。

三、高校信息公开动力机制的维度研究

根据系统论的观点，所谓机制，是指系统内各子系统、各要素之间相互作用、相互联系、相互制约的形式和运用原理以及内在的、本质的工作方式。〔8〕（p523）构建高校信息公开的动力机制，亦需要多个维度的共同联系与作用，实现各方主动参与、提升信息公开有效性的良性格局。当前，高校信息公开在实践中仍然存在动力不足的问题，主要表现为：其一，高校行政管理人员作为信息的管理者和主要发布者，虽然认可信息公开的重要性，但在具体工作中，却往往为了保证本职工作的效率而怠于主动及时地向师生和社会公众公布相关信息；其二，广大师生、社会公众虽渴望了解学校信息，但鉴于高校公开信息的详细程度以及信息公开的互动性较低等原因，对于信息公开的实际参与度和认可度并不高；其三，各高校信息公开的制度规范虽已普遍制定，但大多较为宽泛，可操作性不强，对于保密信息的界定以及信息公开的监督和责任等的规定主要停留在宏观或中观层面。其四，高校信息公开的载体相对单一、僵化，信息公开的及时性、便利性受到影响，常出现同一数据、信息反复统计、调研、核查等现象，影响工作效率、信息公开的效果及其使用效益。基于此，在高校信息公开的动力机制建构中，组织、制度和载体维度最为关键。

（一）高校信息公开的组织维度

组织机构是高校信息公开的直接决策者、具体执行者和责任承担者，是实现信息公开有效性的主体保证。一方面，设立专门的组织机构负责信息公开，是该项工作独立价值的体现；另一方面，通过分工协作，由专门机构及人员实现信息的收集、分类、整理、编制、公开等工作，不仅有益于增强信息的可用性、便利性及规范性，实现资源共享及有效利用，更可以节约其他行政管理部门各自开展该项工作的人力物力成本。

具体来说，在学校层面，应当成立以校党委、行政为领导，以学校各院系、职能部门一把手为成员的高校信息公开领导小组，全面领导、管理、协调学校信息公开工作。高校信息公开领导小组下设信息公开办公室，由校长办公室统筹管理，各院系、职能部门设立信息员具体负责信息公开相关事务。例如，《河海大学信息公开实施办法（试行）》将信息公开领导小组办公室的主要职责界定为八个方面：（1）具体承办学校信息公开事宜；（2）管理、协调、维护和更新学校公开的信息；（3）统一受理、协调处理、统一答复向学校提出的信息公开申请；（4）组织编制学校信息公开指南、信息公开目录和信息公开工作年度报告；（5）协调对拟公开的学校信息进行保密审查；（6）协调、推进、监督学校各二级单位信息公开工作；（7）组织学校信息公开工作的内部评议；（8）承担与学校信息公开工作有关的其他职责。同时，还应充分发挥教职工代表大会、院系职工大会、民主党派、各级工会以及学生会、研究生会等民主管理机构的作用，从而形成纵横交错、分工负责、责任落实、协同有效的高校信息公开组织体系。

（二）高校信息公开的制度维度

制度经济学理论认为：“制度是人类相互交往的规则。它抑制着可能出现的、机会主义的和乖僻的个人行为，使人们的行为更可预见并由此促进着劳动分工和财富创造。”〔9〕（p35）在高校信息公开中，制度规范发挥着为相关利益主体的行为决策、行为方向及其对行为结果的判断提供预见依据的重要作用。随着《高等学校信息公开实施办法》的颁布施行，各高校校务公开的制度规范已相继确立，但对于信息公开与保密界限的认定及其监督、责任等方面的规范仍不尽完善。

1.高校校务信息的公开与保密

高校信息公开涉及学校概况、师生管理、科学研究以及基建、财务、后勤管理等方方面面。上述事项公开的深度、广度、时效各有不同，在具体执行的过程中，应着力于广大师生和社会公众所普遍关注的信息，有重点、有针对性地丰富信息公开的内容，使有限的资源集中于效用更高的内容上。同时，根据《高等学校信息公开办法》的规定，高校不予公开的信息包括“涉及国家秘密的；涉及商业秘密的；涉及个人隐私的；法律、法规和规章以及学校规定的不予公开的其他信息。”具体而言，高校手中涉及国家秘密的信息范围主要是通过国家法律、行政法规、地方规章制度予以认定；涉及商业秘密的信息主要表现为高校在基本建设管理、教学仪器设备及大宗物资采购等工作中需要保密的信息，例如招标过程中的标底、评委人员名单等信息均不得泄露；个人信息则主要表现为涉及教师、学生个人隐私的信息，例如教师的家庭电话、住址、业余活动等与教育教学工作无关的个人基本信息，“三困”（学习困难、生活困难、心理困难）学生的基本情况等涉及学生私人学习生活的信息。对于高校信息公开过程中的隐私权保护，也可参照美国的相关规定。在美国，高校往往将个人信息分为保密学术评议记录（同行评议记录）、保密记录、涉及隐私的记录和不涉及隐私的记录。〔10〕学生信息限于学生个人信息及学术记录，上述信息受家庭教育和隐私权法保护。学生有权依据该法查看和审查有关教育记录、适时对教育记录予以修正，并对记录中信息公开拥有决定权。〔11〕同时，高校有权公布教师的与职责相关的基本信息，但涉及个人隐私和同行评议的信息则不予公布。〔12〕（p26）

2.高校校务公开的监督与责任

“制度，要有效能，总是隐含着某种对违规的惩罚。” 〔9〕（p35）高校信息公开制度欲有效实施，强化监督制约与责任救济当为应有之义。

当前，世界上政府信息公开的监督模式主要分为三种：第一种是设立专门管理机构来监督行政部门公开信息的情况。如日本的信息公开审查会、法国的文件了解委员会；第二种是赋予国家机构一项特殊的监督职能。例如，美国、加拿大等国要求行政机关每年向国会提交《信息自由法》的实施情况，以此配合法院对信息公开法的监督。第三种模式是由行政机关的首长和内部机构来监督本部门的信息公开执行情况而设立专门的监督机构。〔13〕（p28）上述有益经验，对于我国高校信息公开的监督工作亦可资借鉴，可尝试构建包括上级主管部门开展的上级监督、纪委监察部门进行的专门机构监督以及师生监督、社会监督、司法监督等多层面的监督机制。当信息公开的受众认为相关信息依法应当公开而未公开的，可以向高校信息公开领导小组、上级主管部门、监察部门举报；认为高校信息公开的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法提起行政诉讼。同时，高校应将信息公开列入各职能部门、院系及其负责人日常工作考核的内容，定期开展评估，对于考核不合格的单位或个人予以问责。

（三）高校信息公开的载体维度

随着高校信息公开工作的不断深入，公开的载体维度也日趋多样，包括全校普发性文件、简报、校园广播、报刊、公告栏、电子显示屏、教代会、学代会、座谈会、听证会等。近年来，网络作为“第四媒体”已成为信息公开的重要载体，其不仅可以传递更为丰富的信息内容，更能够有效降低信息获取的时间和人力物力成本，提升信息公开的及时性、开放性和联动性。

在我国，高校可以通过以下几种途径拓展网络信息公开的载体：（1）在学校网站主页设立校务公开专栏，按照制度要求，主动将需要公开的信息全面、及时地在专栏上公布、更新；（2）编制信息公开指南及目录，按照信息名称、内容、机构、时间等进行分类，并设置简便、易于操作的索引系统，在信息公开专栏上予以公布；（3）充分利用人人网、BBS、微博等交流互动平台，增强高校信息公开领导小组与广大师生的信息联动，在交流互动中提升信息传播的数量与质量；（4）对于专职教师等在校“坐班”时间较短的人员而言，通过密码认证等技术渠道，开通校内网与校外网络的对接渠道，使学校师生对于校务公开信息的获取不再局限于学校的地理区域限制；（5）建立高校师生短信平台，针对重大、紧急的事件，通过统一发送手机短信的方式，在第一时间与广大师生沟通交流，提升重大信息沟通的及时性。在畅通信息公开、输送渠道的同时，高校还应加强信息的互动和及时、有效地回应，强化师生和社会公众对相关信息关注、利用和反馈的动力，检查和改进自身信息公开工作的全面性和有效性。

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