论信赖保护原则

2022-03-19 08:07:34 | 浏览次数：

【摘要】随着社会主义法治建设的不断发展,人们法治观念的不断增强,人们对社会诚信(包括政府诚信)的呼唤已经成为社会舆论和社会思潮的最强音。诚信原则是现代法治国家的必然原则,也是改革传统国家行政模式的必然要求。法治国家的建设包含行政法治建设,这就决定了在法治建设中必须建立诚信政府、责任政府和依法行政的政府。因此,在行政法上确立信赖保护原则就成为了一种需要和必然。确立行政信赖保护原则,保护行政相对人的信赖利益,有助于维护社会安定,推进我国的行政法治建设,建设社会主义法治国家。

【关键词】信赖保护原则实质法治利益权衡

当前中国不仅社会信用普遍存在问题,政府失信问题也非常突出。朝令夕改的行政方式不仅影响了政府自身的形象,对整个社会的负面影响也极大。现代民主宪政国家,政府与人民之间应当存在相互信赖,公民必须信任行政机关作出的决定,以此安排自己的生活,否则社会秩序的稳定性和社会生活的可预测性便会遭到破坏。确立信赖保护原则在我国行政法上的地位,完善该原则得以有效运用的相关法律制度,对于维护政府诚信,保护行政相对人的合法权益,促进依法行政、建设社会主义法治国家具有重要的现实意义。

一、信赖保护原则的内涵

按《布莱克法律词典》的解释,所谓信赖是指对一方当事人的信赖(dependence)或信任(trust),尤其是在依赖或信任的基础上付诸了行为。【1】P163行政法上的信赖保护原则是指在现代法治国家或法治国家的建设中,为了平衡社会公共利益和社会成员的个人利益,实现实质法治,当行政相对人对行政主体作出的行政行为的不变性已产生信赖利益,并且这种信赖利益因其具有正当性而应当得到保护时,行政机关不得撤销这种信赖利益,或者如果撤销必须采取合理措施补偿行政相对人的信赖损失。信赖保护原则的内涵主要包括以下几个方面:

(一)信赖保护原则的依据蕴涵于现代法治国家的精神之中。行政信赖保护原则的设置目的是维护法律秩序的安定性和保护公民、法人或其他组织的正当权益。在行政过程中,处处隐藏着不安定因素,行政法律规范、事实和行为都具有可变性。为使社会成员不因信赖上述因素的安定性而遭到损害,有必要对这一现实需要设置一道保护屏障。信赖保护原则正是对这一现实需要的制度回应。在适用信赖保护原则时,形式上的依法行政原则可能受到一定程度的弱化,但社会成员的正当权益和法律秩序的安定性都能得到恰当的维护,即实现实质法治。【2】P231

(二)信赖的客体是行政行为的不变性因素。行政主体的行政行为具有公定力、确定力和拘束力的特点。行政行为一经成立,不论是否合法,在未经法定机关并经法定程序撤销或变更之前,应当推定其为合法的;非因法定事由并经法定程序不得随意撤销或变更。当行政主体与行政相对人在行政管理过程中产生某种行政法律关系时,行政相对人有理由相信行政主体的行政行为是合法的、有效的和有拘束力的,有理由对该行政行为产生合理的信赖利益。这种信赖利益应当得到保护。

(三)信赖保护原则中保护的客体是行政相对人的信赖利益。在行政管理过程中,行政主体与行政相对人双方常常处于不平等的法律地位。行政主体可以依职权撤销或废止自己先前所做出的行为,改变原来的法律状态;而行政相对人在此种情况下只能处于被动的不利地位。信赖保护原则对行政主体变更法律状态的行为加以限制,实际上就是增加行政相对人对一定法律状态的可预见性,保护行政相对人对其财产和行为的处置权。这种处置权对应的利益就是信赖利益,也就是既得利益和期待利益的总和。【3】P97行政信赖保护所保护的就是行政相对人对行政主体的预期,对自己行为和财产的处置权。因此,信赖保护原则所保护的客体应当是人们的正当信赖利益。

二、信赖保护原则的历史发展

信赖保护原则提出于20世纪初期,由德国各邦行政法院的司法实务产生,最初主要适用于授益行政行为的撤销(和废止)。【4】P238信赖保护原则得到行政法学界与实务界的广泛讨论是在第二次世界大战以后。在1973年10月召开的德国法学者大会上,“行政上的信赖保护”被确定为第二次会议的主题,信赖保护原则得到了广泛的讨论,并因此正式奠定了信赖保护原则在行政法中的地位。此后,信赖保护原则的精神为众多成文立法加以规定,其中贡献最大、最为典型的是《联邦行政程序法》第48、49条的规定。

继德国之后,鉴于信赖保护原则所具有的实现实质正义、保护公民权益的鲜明特征,其他大陆法系国家或在立法或在学理上也开始认可和接受该原则。日本自20世纪60年代从德国引入信赖保护原则,学界和实务界逐渐给予了较充分的论证。在日本,学界将研究重点集中在授意行政行为的撤销和废止问题上。信赖保护原则对日本的行政改革产生了重要影响,被广泛应用于租税法、行政给付、行政计划、行政指导等方面。可以说,信赖保护原则在日本行政法理论和实践中具有不可替代的法律效果。

在我国台湾地区,早期司法实务已存在适用信赖保护原则精神解决行政法事件的判例,但学界态度一直较为保守,在很长时期内认为只能以类推方式适用该原则。20世纪80年代,直接适用信赖保护原则的理论逐渐被接受。在实务界和理论界的推动下,台湾地区2000年制定的《行政程序法》对信赖保护原则作出了明确规定。该法第1条将“增进人民对行政之信赖”规定为立法目的之一;第8条进一步规定:行政行为应以诚实信用之方法为之,并应当保护人民正当合理之信赖。此外,该法第二章有关“行政行为的效力”的相关规定也体现了信赖保护原则的精神。

三、信赖保护原则的构成要件

关于信赖保护原则的构成要件,按照德国法的理论,主要包括信赖基础,即导致行政相对人信赖产生的对象或客体;信赖的表现,指行政相对人基于信赖而作出的处置行为;信赖值得保护,即行政相对人的信赖必须是正当的信赖。【5】P170日本学者宫田三郎编著的《行政法总论》将信赖保护原则归为三要件:一是国民有对具体国家措施的实际信赖;二是有基于此的准备、策划等实行行为;三是此信赖值得保护。【6】P233确立信赖保护原则的构成要件是信赖保护中非常重要的问题,笔者将从信赖保护原则的逻辑结构出发来对其进行分析。

(一)信赖基础

所谓信赖的基础,是指足以产生信赖的事实和行为。这是信赖保护原则的首要条件,是信赖保护原则赖以存在的前提和基础。信赖的基础通常表现为有效成立的行政行为,或一种既存的法律状态,当事人对之赋予了充分的信赖。信赖的基础主要包括信赖的对象和信赖的客体两个方面。

信赖的对象,也就是信赖谁的问题。这是从行政相对人的角度来说的。在行政法上,信赖的对象应当是行政主体。在行政法律关系中,行政主体与行政相对人的地位是不平等的。行政主体作为国家的代表,从某种意义上说它具有一种优势地位,具有一定的公信力。这就使得行政相对人能够产生对行政主体的信任和依赖。行政主体能作出一定的行为、承诺或规则等,就应该按照法定性的要求保持其稳定性,不得随意变更,以树立自己的权威,避免造成“朝令夕改”的恶劣影响,保护人民因信赖其稳定性而产生的利益。

信赖的客体,即行政相对人对行政主体所信赖的内容,是行政主体所作出的一定的意思表示。行政主体对外部作出的行为、承诺或规则等一切具有一定授益性和可预见性的活动均可以作为行政相对人信赖的客体。

(二)信赖的表现

信赖的表现,是指行政相对人基于对行政主体原来行为的信赖而对自己的生活作出了一定的安排,即行政相对人基于信赖而展开的处理其权利或财产的活动。行政相对人基于法的安定性原则而信赖行政行为不会改变,从而采取信赖行为对自己的生活作出安排,对财产进行处分或依照行政行为赋予的权利、资格从事了行为。

信赖表现中的信赖主要分为主观的信赖和客观的信赖。主观的信赖,又称为思想上的信赖、内在的信赖,是指行政主体的意思表示激起或强化了行政相对人的一种确信,并由此产生了某种行为期待或希望。换言之,主观的信赖实质上就是行政相对人对行政主体产生了信任。客观的信赖,又称为行为上的信赖、外在的信赖,是主观上信赖的客观显现,显现的方式就是实施了信赖行为。信赖不但表现为对行政相对人思想上的影响,它也必须在行政相对人的行为上表现出来,即在行政主体意思表示的引诱下,行政相对人对其权利或财产进行了处理。当然,这里的信赖行为既包括积极的作为,也包括消极的不作为。例如,行政相对人因信赖某行政处理的存在而耽误了对第三人行使请求权。

(三)正当的信赖

信赖保护原则所保护的信赖应当值得保护,必须是正当的信赖。“正当”是指行政相对人对行政机关的行为或法律状态深信不疑,且对信赖基础的成立为善意且无过失;如果信赖的成立存在可以归责于行政相对人的事由,该信赖便不值得保护。【7】P239考察行政相对人的信赖是否值得保护,其判断基准主要是根据无过错原则,即强调行政相对人对行政行为的信赖有无过错。导致行政相对人信赖不值得保护的事由主要有:信赖基础基于当事人恶意欺诈、胁迫或其他不正当方式而获得—此种信赖不值得保护的依据是“任何人均不得因自己的违法行为而获益”的法理;当事人对重要的事项作了不正确或不安全的说明;当事人明知或因重大过失而不知信赖基础违法;显然错误或附有变更保留的行政处理。后者在其作出时即排除私人的信赖,一般无适用信赖保护原则的余地,但如果行政机关长期不行使该变更权导致私人有正当理由认为其不会再行使该权力,行政机关日后突然行使而造成对私人不可预测的损害时,则应对私人信赖予以保护。【8】

(四)利益权衡

利益权衡,即信赖保护原则所保护的信赖利益与公益的衡量。在信赖保护原则的构成要件中,最具有争议性的问题就是信赖保护原则所保护的信赖利益是否需要与公益相衡量。关于这一点,在理论上主要存在两种观点。其一,肯定利益权衡要件说。德国行政法学家毛雷尔教认为,信赖保护的条件是:受益人信赖行政行为的存在,并且根据与撤销的公共利益的权衡,其信赖值得保护,具体而言:(1)受益人相信行政行为的存在;(2)他的信赖值得保护;(3)其信赖利益大于因恢复合法性的公共利益。【9】P281我国台湾学者洪家殷和林合民也赞成利益权衡要件说。

其二,否定利益权衡要件说。有学者主张,信赖保护的构成要件应为三个,即肯定上述要件中的前三个要件而否定最后一个要件。其理由是:如果不具备前三个要件之任何一个,无由成立信赖保护原则,此时根本毋庸考虑公益的问题。只是三个要件皆具备后,方产生信赖利益,才有衡量公益与信赖利益孰轻孰重可言,亦才能决定究竟系采“存续保护”或“财产保护”之方式。【10】P242

任何权利主体的正当利益,无论是个人利益,团体利益还是公共利益,都必须受到社会的尊重和保护。任何主体以非法形式侵害了其他主体的正当利益,都必须承担起相应的法律责任。【11】各种利益之间的关系往往表现为冲突和矛盾,在此种情况下,就需要权衡各种利益从而作出最佳选择。在适用信赖保护原则时,笔者认为,除具备上述三个要件外,还需要对信赖利益与公共利益进行权衡。当信赖利益不符合公共利益的要求时,即信赖利益不成立,此时应撤销此种信赖利益,但应当采取合理措施补偿相对人;当信赖利益大于或相当于具体案件中的公共利益时,信赖保护成立,此时应维护此种信赖利益。在我国《行政许可法》第8条第2款和第69条的规定就充分体现了上述的利益权衡。

四、信赖保护原则的适用情形

作为行政法的基本原则,信赖保护原则不仅能够体现行政法的价值内核—权利保障、平等、正义、秩序,而且在适用上能贯穿于行政权运行的全过程,对行政法律规范的制定、实施具有普遍性、指导性。但是,信赖保护原则作为具体原则,它只能对部分行政领域起到约束力,而不是对整个行政领域都能加以约束。在立法中,信赖保护所赖以建立的价值基础很大程度上就体现在行政合理性原则所反映的价值中,也就是在于法的合理性,追求法的公平、正义,追求实质的法治。作为具体原则,在适用时必须要考虑到其他行政法基本原则和该原则的效果,必须在更为广阔的法律秩序中进行权衡考量。因此信赖保护原则的适用必然表现出不同的形态。

(一)行政法规之禁止溯及既往。按照法治原则,法律是指向人们的未来行为的,而不是约束过去的行为,不能要求人们遵守一项还未通过的法律,也不能依照一项新法律损害人们已经取得的合法权益。行政法规的公布会形成一种对社会生活的普遍性规范,公民在此规范下决定其行为,并因相信行政规范的存续而安排自己的生活。如果行政法规发生溯及既往的效力,调整生效以前已终止的事实关系,将破坏公民对现存法律秩序的信赖,影响其对法律秩序稳定性的预期。【12】P129因此,信赖保护原则一般禁止行政法规任意溯及既往。

(二)具体行政行为的撤销或变更。根据依法行政原理,行政主体如果作出了违法的行政行为,有权机关应本着有错必纠的精神,依其职权并经正当程序予以撤销或变更。但是,就个案而言,撤销或变更某行政行为却可能会损害该行政相对人因信赖该行为存续力而形成的利益,即在撤销或变更违法行为的行政要求与要求行政行为存续的公民的正当期待之间发生冲突,实质就是公共利益与个人利益的冲突。此时,依信赖保护原则,就要对该公共利益与个人利益进行权衡,以作出最佳选择。

(三)具体行政行为的废止。行政行为的废止与撤销,都有可能损害社会公众的信赖利益,但二者的适用对象不同。前者适用于合法行为,后者则针对违法行为,因而信赖保护的依据和内容也有差别。行政行为的废止不仅与依法行政原则不矛盾,反而与该原则一致,并且受该原则的支持。在这种情况下,信赖保护与法的安定性为一方与合法性为另一方之间的关系产生紧张,而其原因并非行政机关的错误决定,而是事实和法律状态的变化。【13】P273在行政行为的废止上,依法行政原则与信赖保护原则得到了结合。故无论基于违法而撤销或是基于公益而废止,都要考虑相对人的利益保护。

(四)行政契约。在行政契约缔结之后,行政机关与行政相对人之间互相负有义务、享有权利。由于行政机关在行政契约中对行政相对人作出了承诺,相对人是基于对行政机关的信任而同意与行政机关建立契约联系并承诺承担相应的义务。契约生效后,行政机关基于各种原因变更契约内容时,需要适用信赖保护原则调整公益和私益之间的冲突。

(五)行政计划。行政机关制定的计划具有规范未来行为的特征,一旦公布,即向公众表明其将按照行政计划从事相关的行为,相对人将对行政机关未来的行为产生预期,由此成为相对人的信赖基础。当行政机关变更计划或终止计划实施时,应衡量公共利益与相对人的信赖利益,即使由于计划本身的性质导致相对人信赖利益的重要性不是很高,但这并不影响信赖保护原则在此领域的适用。

(六)行政指导。行政指导是指行政机关为实现所期望的行政状态而向公民施加的作用。基于行政机关所处的优势地位及强大的规范、技术支持,其所发出的指导或提供的咨询信息往往成为相对人信赖的基础。但是,行政指导与行政行为不同,行政指导虽简便实用,但被恣意滥用的危险性更高。行政机关以其非权力性以及服从的任意性为口实,可以从容地介入经济和市民的生活内部,造成的负面影响可能更为严重。因此,作为法的一般原则,信赖保护原则可以更好地发挥对行政指导的控制和约束机能。【14】P264

五、信赖保护原则在我国的发展

在我国,20世纪末,有学者开始将信赖保护原则作为行政法的基本原则之一加以研究,并认为信赖保护原则与依法行政原则具有相同的效力等级,具有直接适用性,全面约束行政立法和行政执法。【15】P52近年来,有学者认为信赖保护原则是行政法上诚信原则的组成部分,也有学者认为信赖保护原则是行政合理性原则的组成部分。总之,在我国将信赖保护原则作为行政法基本原则的组成部分,已成为多数学者的共识,并且信赖保护原则在行政法基本原则中有了越来越重要的地位,有成为行政法领域“帝王条款”和“君临全法域之基本原则”的趋势。【16】P20

我国在立法上首次对信赖保护原则的内容作出规定的是十届全国人大常委会第四次会议于2003年8月27日通过的《行政许可法》。此法虽未明确提及信赖保护的概念,但已将禁止反言、情变补偿等政府诚信和信赖保护的内容大致加以表述,具有重要的行政法制实践指导意义。2004年,国务院颁发的《全面推进依法行政实施纲要》虽然也未正式使用信赖保护的概念,但将“诚实守信”作为依法行政的基本要求之一明确规定下来。这一规定已涵括了信赖保护原则的基本内容,值得充分肯定、高度重视和认真实践。

随着依法治国、建设法治政府进程的加快,在立法上贯彻信赖保护原则的任务将更加艰巨,应当在更广泛的行政管理领域内规定信赖保护原则,将政府诚信作为普遍的法律义务加以规定,对信赖保护作出具有可操作性的规定,从而更好地保护公民的信赖利益。

【参考文献】

【1】朱广新著:《信赖责任研究—以契约之缔结为分析对象》,法律出版社2007年版,第163页。

【2】肖金明主编:《原则与制度—比较行政法的角度》,山东大学出版社2004年版,第231页。

【3】王贵松著:《行政信赖保护论》,山东人民出版社2007年版,第97页。

【4】吴坤城著:《公法上信赖保护原则初探》,载城仲模主编:《行政法之一般原则》(二),中国台湾三民书局1997年版,第238页。

【5】阎尔宝著:《行政法诚实信用原则研究》,人民出版社2008年版,第170页。

【6】肖金明主编:《原则与制度—比较行政法的角度》,山东大学出版社2004年版,第233页。

【7】吴坤城著:《公法上信赖保护原则初探》,载城仲模主编:《行政法之一般原则》(二),中国台湾三民书局1997年版,第239页。

【8】李洪雷:《信赖保护原则研究》,中国政法大学2001年硕士论文。

【9】德哈特穆特•毛雷尔著:《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社2000年版,第278~281页。

【10】吴坤城著:《公法上信赖保护原则初探》,载城仲模主编:《行政法之一般原则》(二),中国台湾三民书局1997年版,第242页。