碳关税:以“气候变化”之名

欧盟通过征收航空碳关税，以“气候变化”之名在国际政治领域投下一枚重磅炸弹，毫无疑问会为进行中的国际气候谈判带来新的变数和难度。

刺痛世界神经的“碳关税”

2012年伊始，在寒冷、干燥的空气里，充斥着中国和欧盟在气候谈判桌上的“火药味儿”。

矛盾的引子源于欧盟决定于2012年开征航空碳排放费。2011年12月，欧洲法院驳回美国空运业四方提出的诉讼，最终裁定即将实施的欧盟征收航空碳排放费(即所谓航空“碳关税”)政策并未违反相关国际法。欧盟委员会旋即宣布，将从2012年1月1日起开始征收国际航空碳排放费。

这项旨在对所有抵达或离开欧盟成员国机场的国际航班征收碳关税的立法，刺痛着很多非欧盟国家的神经，中国也不例外。2012年2月6日，中国民航局宣布，主张在联合国气候变化谈判、国际民航组织等多边框架下通过充分协商解决国际航空排放问题，禁止未经政府部门批准的中国航空企业参与欧盟碳排放交易体系。接着，中国航空运输协会提出“三不政策”，即呼吁所属航空企业不参加欧盟碳排放市场交易，不向欧盟管理成员国提交监测数据，不与欧盟谈判交易优惠条件。毫无疑问，航空碳关税，将中欧在气候谈判问题上的矛盾公开化、具象化了。

欧盟排放交易体系(EU-ETS)是欧盟应对气候变化政策的核心部分。该体系设立于2005年，本来只是用于欧盟成员国内部，是通过在相关领域实施碳交易达到节能减排目的的一个“国内”机制。但自2008年通过立法将国际航空领域纳入碳排放交易体系后，欧盟的“国内”立法立即在国际航空业引起了巨大波澜。

据国际航空运输协会(IATA)估算，自2012年起，欧盟将通过其碳排放交易体系将额外征收35亿欧元的航空碳排放费。如果以欧盟2011年5月发布的征收碳排放费每吨15欧元为标准，进入名单的33家中国航空企业将从2012年起向欧盟缴纳8500万欧元碳排放费，并逐年递增至2020年的3亿欧元。根据欧盟的估算，由于航空碳关税的征收，每个航班机票平均将上涨2至14欧元。

背后的政治较量

欧盟以“气候变化”之名，征收航空碳关税，为自己引来了官司缠身和“骂声一片”。实际上，在经济利益纷争的背后是各国围绕气候谈判而展开的政治力量之间的博弈。 2009年，美国三家航空企业和行业协会联合起诉欧盟，认为其征收航空碳关税具有歧视性，违反了《国际民用航空公约》的多项条款。2011年年底诉讼被欧洲法院驳回后，美国众议院通过了一项法律草案，禁止美国航空运输企业向欧盟缴纳“绿色买路钱”。

中国的反应来得缓慢但“猛烈”。虽然中国航空运输协会(中航协)2007年9月曾致函欧盟委员会表示，对其拟定中的将航空业纳入欧盟排放交易体系法案表示“严重关注”，但遗憾的是，即使2008年该法案在欧盟通过后，中方行业协会和航空企业的反对声依旧“微乎其微”。直至2011年3月，中航协才发表声明表示，“欧盟采取单边立法严重违背了国际社会在气候变化领域或普遍的共同担忧区别的责任原则，不仅违反了《国际民用航空公约》的规定，还在全球航空节能减排行动中增加了导致全球碳排放交易对抗性的因素。”随后，中国连同美国、俄罗斯、日本等26国共同签署有关反对碳排放交易计划的联合宣言，并正式向国际民航组织提出抗议。同年9月，中国民航局和俄罗斯联邦运输部共同发表声明，反对就航空排放采取“任何单边、强制性、未经双方同意的做法”，认为欧盟征收航空碳关税的行为“侵犯了其他国家的主权，也将损害正在蓬勃开展的气候变化国际合作。”

反对声也来自于国际组织。2011年11月，在审议了包括中国在内的26个理事国提交的《将国际民用航空纳入欧盟排放交易机制及其影响》的工作文件后，国际民航组织认为欧盟的这一做法不仅违反了《芝加哥公约》第一条“各缔约国承认每个国家对其领土之上的空余具有完全的和排他的主权”的国家主权原则，同时也违反了《联合国气候变化框架公约》的相关规定。国际民航组织敦促欧盟及其成员国与国际社会合作处理航空排放问题。

“基础四国”在2012年2月14日举行的第十次部长会议发表联合声明，坚决反对欧盟征收航空碳关税。中国气候问题谈判代表解振华希望欧盟尽快终止或取消航空碳排放费征收，并表示“基础四国”将联合所有反对欧盟单边措施的国家，共同采取行动，维护国际民航组织的基本原则和非欧盟国家的利益。印度环境部长批评欧盟此举是“以气候变化为名推行变相的单边贸易措施”。巴西评论称，欧盟带有歧视性的做法违背了处理气候问题应遵循的“公平”原则。

欧盟依然我行我素

实际上，在矛盾公开、尖锐化之前，中国曾通过成员国政府或企业向欧盟直接或间接地表达了中国对欧盟征收航空碳关税的反对。2011年5月，德国交通部长致函欧盟委员会交通司表示“只有在欧洲航空公司受到威胁的情况下，才可将外国航空公司纳入到欧盟碳排放系统。”同年6月，法国空中客车公司致函欧盟委员会气候司表示，“(欧盟将国际航空业纳入欧盟碳排放体系的)疯狂举动将招致包括中国在内的国际贸易报复。”

面对来自内、外部的压力，欧盟机构态度坚决，依然我行我素，坚持“谁污染谁付费”原则。欧盟委员会表示，“如果成员国和地区不能维护欧盟制定的法律，将对全球气候(谈判)，乃至对欧洲公司和商业产生诸多问题。”欧洲法院2011年底对美国空运四方诉讼裁定，认为“欧盟将航空业纳入其碳排放交易体系没有违反相关国际原则，有权在国际民航组织框架之外采取行动”。此举更为欧盟征收航空碳关税披上了“合法的外衣”。 更有甚者，欧盟立法机构，如欧盟部长理事会和欧洲议会，有将更多领域纳入到欧盟碳排放交易体系的想法。2011年6月，理事会修改法令，将重型货车的公路费征收纳入到其排放交易体系中。也许，欧盟的下一个目标将是国际海运业。

气候谈判变数增加

欧盟征收航空碳关税的做法为本来已举步维艰的国际气候谈判带来了负面影响。这主要来自两个方面，其一，欧盟的单边行动带来的成本增加，对危机中的全球经济而言，可谓“雪上加霜”。回顾事件发展，由于欧盟态度强硬，中方对其立法程序的不甚了解，导致后者反应过慢，应对措施乏力，沟通渠道不畅，以至于“口水战”升级，并可能进一步引发中欧贸易战。其二，削弱了中欧间政治互信度，拉大了双方在国际气候谈判中的立场，不利于维持在联合国框架下进行“共同但有区别”原则下的全球节能减排合作。

中国认为，欧盟单边立法征收航空碳排放费的行动是“放弃《京都议定书》中‘共同但有区别’的责任原则”的行为。面对欧盟的强征，中国民航局日前发出的禁止令不过是其“维护中国航空运输业在国际航空市场发展权益”的措施。 但是，如果认为欧盟就此“屈服”于外部压力、取消碳关税的想法显然也是一厢情愿。虽然欧盟委员会运输委员西姆·卡拉斯日前表示，“愿意在现有的框架内进行谈判”，但欧盟尚未有任何迹象表明有修改计划的打算。毕竟，欧盟复杂的立法程序和多层的治理结构，“不可逆向”的法令执行在欧盟内部已形成惯例。此外，欧盟机构有热衷于“气候立法”的传统和通过“气候”获得国际话语权(领导者)的意愿。支持在欧盟内立法实施“低碳绿色”的成员国在理事会中占大多数。作为联合立法者，欧洲议会在气候变化等领域有着举足轻重的作用，同时，它也是传统的“绿色阵地”，绿党党团、政府和非政府组织在对施行碳限排、减排等问题上向议员施加的影响力不容小觑。试想，在获得广泛支持的情况下，处于危机中的欧盟各成员国政府和欧盟机构怎会对现行排放交易体系做出让步?

在变化莫测的国际气候变换谈判桌上，随着时间的推移，各国也在根据局势的变化，调整自己的战略。中国，从原来国际谈判中的“韬光养晦”到迫不得已的“搭台唱戏”；从没有责任承担义务减排到承诺单位GDP减排，并将气候变化内容(含碳交易项目)列入“十二五”计划中的一部分。欧盟，从90年代初的“市场化排放交易体系”的反对者，到如今的倡导者和先行军；从《京都议定书》中承认“共同但有区别”责任的原则，到“一刀切”地征收航空碳关税，要求发展中国家，如中国的减排行动纳入国际协议，实施透明化的市场交易工具。美国，政府和国会在气候变化议题上展开着各种国内政治力量之间的较量；利用国际规则和超然的话语权影响着在联合国框架内进行的气候谈判。

当时间聚焦到2012年，欧盟通过征收航空碳关税，以“气候变化”之名在国际政治领域投下一枚重磅炸弹，毫无疑问会为进行中的国际气候谈判带来新的变数和难度。