森林保险应独立于农业保险单独立法

摘要森林保险具有很多不同于农业保险的特点,而森林保险与农业保险在保险标的上的根本性区别决定了森林保险必须单独立法。同时,森林保险的标的也决定了森林保险的名称不能为“林业保险”或“林木保险”。

关键词森林保险农业保险标的

中图分类号:D922.28文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-336-02

目前正掀起了有关森林保险和农业保险的大讨论,其立法已提上日程,但很多人认为农业保险包含森林保险,而森林保险到底应该叫做“森林保险”还是“林业保险”或是“林木保险”似乎也不确定,这其实是保险标的的问题。因此,有必要在探讨森林保险立法的其他问题之前,理顺清楚,尤其是搞清楚森林保险与农业保险的关系,从而统筹规划森林保险立法与农业保险立法。

一、森林保险不同于农业保险的特点

农业保险是指专为农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中,对遭受自然灾害和意外事故所造成的经济损失提供保障的一种保险。

我国开办的农业保险主要险种有:养殖业如生猪保险,养鸡保险、养鸭保险、牲畜保险,奶牛保险,耕牛保险,山羊保险,淡水养殖保险,养鹿保险、蚌珍珠保险等,种植业如水稻保险、蔬菜保险、林木保险、水果收获保险、西瓜收获保险、小麦保险、油菜保险、棉花保险、烤烟保险等。

目前我国教科书上一般认为农业保险分为种植业保险和养殖业保险,而种植业保险分为农作物保险和林木保险两类,其中林木保险又包括森林保险、果树保险及园林苗圃保险等。这完全是按照《农业法》中大农业的概念来界定的森林保险。我国《农业法》第二条规定:本法所称农业,是指种植业、林业、畜牧业和渔业等产业,包括与其直接相关的产前、产中、产后服务。其所包含的林业是传统意义上作为生产部门的林业,不是既是基础产业又是公益事业的当代林业,因此尽管农业与林业存在一些交叉部分,但林业是无法全部归入农业的。

可见,目前在我国,森林保险是农业保险的一种,那么农业保险是否能包括森林保险呢?

其实林木生产与作物栽培不相同。它具有生产周期长、见效慢、商品率高、占地面积大、受地理环境制约强、林木资源可再生等特点。同时因为森林具有的三大效益,即经济效益、生态效益、社会效益,和森林所具有的生长周期长等特点,导致森林一旦受灾一方面很难恢复,另一方面则损失巨大。因此,森林保险与农业保险相比有自身的特点,不能包括在农业保险当中。特点如下:

(一)可续保期长

在农业保险中,保险期按生长季节只有几个月,一个有生命的标的就此结束,续保时是另一个有生命的标的,而林木保险标的则是多年生植物,生长期长,就是一般速生用材林都在十年以上,特别是风景林或珍贵树种有百年以上,对一个有生命的标的而言,其可续保期是相当长的。

(二)目前只承保火灾责任,费率低

我国的原始森林经若干年的迹地更新,逐步成为人工造林,虽说可能遇到的自然灾害比较多,但目前险种单一。由于地表上的草本植物和腐殖层减少,火灾发生的几率减少损失率低。保险费率比农作物低,一般在0.5%-1%。

(三)灾后的观察期长

例如,在长江流域,由于林木的火灾发生旺季是秋冬干旱期,树木被火烧后是否死亡当时测定不出来,必须到春暖花开时,观察火烧迹地的树木是否萌发新的枝叶,因此其观察期在几个月左右。

(四)费率制定与农业保险不同

森林保险费率因与保险标的及其生产特点密切相关,因此费率制定不同于农业保险:首先,序列林价与费率;林业生产的劳动和资金投入往往要十几年或几十年才见效益的。采种、育苗、整地、造林阶段投入的50%以上,其后是幼林抚育阶段,经营者投入逐渐减少,并维持一定水平。而林价(立木价值)与生产者的阶段投入缺乏相关性,林木价值在不同生长期有不同价值。即所谓序列林价,也就是说,林业这个自然再生产和经济再生产相结合的过程中,前期、中期和后期,自然力的作用随时间的推移而渐渐增多,立木价值不断增大,而经济的投入则与此相反,林木生长期越长,投入越少,即所谓“以林养林”。其次,损失率与费率区;森林灾害的损失程度与森林特征、地形、气象因子、社会经济条件密切相关,我国林区规模和气象分布具有明显的地域差异规律,这就说明我国各林区灾害损失率是不同的。在试办中要根据当地森林特征,灾害频率和社会经济条件,因地制宜的估算损失率,划定费率区,绘制森林保险费率区划图,为长期稳妥经营森林保险提供可靠资料。最后,林龄与等级费率;对于相同树种来说,确定保险纯费率时,有必要分成若干费率档次。如人工杉木林,根据幼龄林、中龄林、成熟林等林龄阶段划分档次,采用不同费率级别是合理的。

森林保险不同于农业保险的特点使森林保险单独立法具有了现实可能性。

二、森林保险应单独立法

森林保险除了具有以上所说不同于农业保险的特点外,还有最重要一点就是其标的的特殊性决定了其必须单独立法。保险标的指的是保险公司所承保的对象,既,财产保险中的财产、人身保险中的人的身体或寿命。2008年11月17日,国家林业局举办的“林业扩大内需及灾后恢复重建”工作布置会上表示我国将建立政策性森林保险制度。但森林保险的标的——森林,如何界定,却一直含混不清,

(一)法律上“森林”的界定

不同国家因自然、社会、经济条件和政治体制的差别,对森林的定义也千差万别。联合国粮农组织(FAO)、IUFRO、国际热带木材组织(ITTO)、IPCC等国际组织以及与全球变化有关的UNFCCC、生物多样性公约(UNCBD)、防治荒漠化公约(UNCCD)以及联合国森林论坛(UNFF)等均涉及到森林问题,但对森林及其相关的术语(造林、再造林、毁林、森林更新、森林退化、植被恢复、植被破坏等)的定义因不同的应用目的而异。

本文研究的“森林保险”是法律意义上的立法研究,因此必须明确法律意义上“森林”的含义,才能使森林保险有的放矢。

当前,我国对界定法律上的“森林”具有指导意义的林业规范性法律文件有《森林法实施条例》第二条第二款和第四款,还有国家标准《造林技术规程》(GB/T15776一2006)和《森林法》第四条的规定。

《森林法实施条例》第二条第二款规定:“森林,包括乔木林和竹林。”这似乎指明了森林的范围,可这并不是森林的内涵,而且对森林范围的界定在实践中也存在争议,例如很多人主张森林包括灌木林。而《森林法》在说到森林的五种分类①时都提到林木或灌木林。如:“森林分为以下五类:防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林”,“(一):以防护为主要目的的森林、林木和灌木丛,包括水源涵养林,水土保持林,防风固沙林,农田、牧场防护林,护岸林,护路林”。“(二):以国防、环境保护、科学实验等为主要目的的森林和林木,包括国防林、实验林、母树林、环境保护林、风景林,名胜古迹和革命纪念地的林木,自然保护区的森林”。可见,森林包括灌木林,而林木也包涵在森林当中。而森林的五种分类说明经济林也包涵在森林当中。《森林法实施条例》第二条第四款规定:林地,包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。森林附着于林地上,因此在以上林地上生长的也是森林。

根据《造林技术规程》对于造林检查验收的规定,凡造林面积连续成片在0.067h㎡以上的,按片林统计,其他按四旁造林统计。林带行数在两行及两行以上且乔木林带行距不超过4m(不含)、灌木林带行距不超过2m(不含),边疆面积在0.067h㎡以上的,按片林统计。缺口长度不超过宽度3倍的林带按一条林带计算,否则应视为两条林带。单行林带按四旁造林统计。同时《森林法实施条例》第二十四条也规定:森林面积,包括郁闭度0.2以上的乔木林地面积和竹林地面积、国家特别规定的灌木林地面积、农田林网以及村旁、路旁、水旁、宅旁林木的覆盖面积。可见,片林和四旁林都是法律中的森林。

当然,法律意义上的“森林”内涵并不是一成不变的,随着经济、社会的发展,学者和林业工作者对于“森林”概念的合理成分會被林业规范性法律文件适时吸收,将其上升为法律意义上的“森林”内涵,使法律意义上的“森林”更能反映当时社会物质生活条件的要求。

(二)森林保险的标的

通过上面的分析,我们认为凡是符合以上《森林法》、《造林技术规程》和《森林法实施条例》有关要求的“森林”都是森林保险的标的,下位法与上位法规定不同的,以上位法为准。森林保险的标的按起源不同,可分为天然林和人工林;按所有制形式不同,可分为国家所有林、集体所有林和个人所有林;按规模不同,可分为片林、四旁林和林木;按功能不同,可分为防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林。所以经济林不是农业保险的标的而是森林保险的标的。如现在的果树保险的承保对象是常绿果树和落叶果树及其果产品,其保险责任主要是各种气象灾害所造成的损失,既承保生产期间因果树受灾所造成的损失,也承保结果期间的相关损失,其保险标的常绿果树、落叶果树具有林木生长的特征,而果产品具有农作物生长的特征,所以前面是森林保险的标的,而后面是农业保险的标的。立法应正确区分森林保险和农业保险的标的以便于合理制定费率。可分别颁布森林保险法、农业保险法,或统一制定政策性保险法。

森林保险的标的按性质分类主要有两种:一是物质性标的,其承保对象是被保险人享有所有权或用益物权(如集体林地经营权和林木所有权)的物质标的物的经济价值;二是生命性标的,其承保对象就是被保险标的的生命和整体机能。其中,防护林,特种用途林主要以生命性标的为承保对象,再细致些,如防护林主要以整体机能为保险标的,而名胜古迹的林木价值则不仅仅是物质性的经济价值、更重要的是其不可替代的人文价值,所以其生命为承保标的。而用材林、经济林和薪碳林主要以物质性标的为承保对象,砍伐后尚未集中存放的圆木以及竹林等也是以物质性标的为承保对象。这也是森林保险标的与农业保险标的最大的区别,森林保险标的不是单纯的物质性标的,而农业保险标的都是第一种物质性标的,而无生命性标的。

森林保险与农业保险在保险标的上的根本性区别决定了森林保险必须单独立法。

三、森林保险的名称

如前所述,森林保险应独立于农业保险单独立法,但关于森林保险的名称,现在学者文章中主要出现“林业保险”、“林木保险”和“森林保险”三种,那么在立法时森林保险的名称应该叫什么才更科学呢?“林业保险”、“林木保险”还是“森林保险”?

(一)林业保险

关于林业的定义多种多样,各学科都有自己定义林业的不同角度,有的将林业定义为“培育和保护森林以取得木材和其他林产品的生产事业”。有的将林业解释为:“林业不仅是指森林的经营,还包括了林产品加工、分配、市场,林地资源与水资源的利用与保护,以及与林产品生产有关的自然、经济、社会、政治和文化等方面的因素”。还有的将林业表述为:在人和生物圈中,通过先进的科学技术和管理手段,从事培育、保护、利用森林资源,充分发挥森林的多种效益,且能持续经营森林资源,促进人口、经济、社会、环境和资源协调发展的基础性产业和社会公益事业。这些提法从不同角度揭示了林业的涵义,但法律中所说的“林业”应以国家确定的林业行政主管部门的职能为依据来定义其内涵,换句话说,那些被国家确定为林业行政主管部门职能所涉及的事项都是林业法所说的“林业”,都是林业法调整的对象,这就是为什么林业法除了包括《森林法》外,还包括《防沙治沙法》等看似与传统林业含义无关的法律,这也是由当代林业既是一项重要的公益事业又是一项基础产业的性质所决定的。可以说法律中的“林业”是一个广义的林业概念,所以如果以林业作为森林保险的标的,也既成为“林业保险”的话那么野生动物、野生植物甚至湿地也都将成为保险的标的。但这并不符合保险的三要素:危险的存在、多数人参加保险以及损失的填补。并且也显然与我们所一直探讨的森林保险不相一致。也既森林保险不能称作林业保险,森林保险立法时更不能以林业为保险标的。

(二)林木保险

林木:生长在树林中的树。根据《森林法》第二条的规定:林木,包括树木和竹子。根据以上关于法律上“森林”的界定可知:林木包涵在森林当中。森林是地球上最大的陆地生态系统,是以林木为主体构成的系统性结构。如果叫做“林木保险”,其保险标的则不能包括森林保险的第二种标的中的被保险对象的整体机能。而叫做“森林保险”,其标的则可以包涵作为森林组成部分的林木个体。