延安时期陕甘宁边区参议会建设的历史经验和现实启示

摘要：陕甘宁边区参议会是边区人民参与国事管理、实现当家作主的主要组织形式。在陕甘宁边区存在的十多年时间里，参议会发挥了极为重要的作用，自身制度不断完善，实践不断深入，有力地支持保证了边区人民各项民主权利的实现。边区参议会建设的历史经验不仅对新中国政治制度的创建具有重要指导意义，其对当前建设中国特色社会主义政治文明也具有重要的参考价值。

关键词：陕甘宁边区参议会；“三三制”；民主政治；历史经验；现实启示

中图分类号：D23 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）05-0014-03

一、陕甘宁边区参议会成立的历史背景

中国共产党历来就非常重视民主政治建设，边区参议会是延安时期党在陕甘宁边区局部执政设立的人民参政机构。作为党在抗日根据地建立的时间较早、较为完善的民主政治制度，它是边区人民参与国事管理、实现当家作主的主要组织形式。

1935年底，中国共产党率红军结束长征到陕北后，召开瓦窑堡会议，确定了抗日民族统一战线策略，开始了由土地革命向抗日战争的转变。中国共产党为了适应抗日救亡的新形势，团结全国一切抗日力量，于1936年8月25日发出致中国国民党书，宣布“在全中国统一的民主共和国建立之时，苏维埃区域即可成为全中国统一的民主共和国的一个组成部分，苏区人民的代表将参加全中国的国会，并在苏区实行与全中国一样的民主制度。”[1]83 1937年2月10日，中共中央致电国民党五届三中全会，提出“五项要求四项保证”。其中第二项重要内容是“工农民主政府改名为中华民国特区政府”，并提出“在特区政府区域内，实施普选的澈（彻）底的民主制度”。[1]95在共产党的强烈要求和“八·一三”上海抗战严重形势的逼迫下，陕甘宁边区政府于9月6日成立。紧接着，10月12日，国民政府行政院第333次会议正式通过决议，承认陕甘宁边区，并直属行政院领导，划延安等23个县为边区管辖。

抗日战争全面爆发后，初期国民党执行的是片面抗战路线。在大敌当前的危急形势下，国民党在政治上虽然做了一些让步，但是它没有也不愿意从根本上放弃反共反民主的专制统治，仍然坚持一党专政，既不愿意给包括共产党在内的其他党派以民主权利，也不积极发动人民群众抗战，严重阻碍了抗战形势的进一步发展。中国共产党高举抗日和民主两大旗帜，为发动广大人民群众，团结各民主党派实行全面抗战，倡议设立一个包括全国各党派、各团体在内的民意机关，选举成立“国防政府”、实行“民主集中制”。[1]328-329与此同时，不少爱国党派、群众团体、民主人士纷纷发文阐述抗战与民主的关系，反对国民党一党专政，要求建立能反映民众意志的民意机关，获得参政权。到1938年初，民主抗战、成立最高民意机关的社会呼声更加高涨。中国共产党随即向将要召开的国民党临时全国代表大会提议，要求认真讨论建立健全民意机关问题，指出这是“刻不容缓的当务之急”。迫于国内外形势的强大压力，1938年3月，国民党在汉口召开临时全国代表大会，制定了《抗战建国纲领》，决定设立民主党派于1932年“国难会议”上提出的国民参政会作为战时最高民意机关。4月，国民党公布了《国民参政会组织条例》，并在7月召开了第一届国民参政会。会上，又作出了关于在各省、市召开参议会的决定。随后，国民政府于当年9月和11月分别公布了《省参议会组织条例》与《市参议组织条例》。

1938年11月25日，陕甘宁边区政府参照《省参议会组织条例》，发布了《边区议会改为边区参议会》的训令，决定改陕甘宁边区议会为陕甘宁边区参议会，[2]保持了边区政权与国民政府在行政组织上的统一和名称上的一致，把国民党地方政权的咨询机构的外在形式和边区工农民主政权的组织形式有机地结合起来，完成了由工农苏维埃代表大会到陕甘宁边区参议会的过渡。“这个陕甘宁边区参议会是过去边区议会改称的；这是根据抗战建国纲领中建立地方民意机关的原则，遵照国民参政会的决定而实行的。”[3]正如林伯渠在边区第一届参议会上致开幕辞所说：“参议会是响应了国民参政会的建立各级民意机关的号召而举行的”。陕甘宁边区参议会与国民党统治区的省参议会虽然名称相同，但内容是完全不同的。边区参议会拥有选举权、监察弹劾权、立法权、财政权、否决权，“内容”是抗日救国，是“新的内容用旧的形式表现”，况且“决定进步与否的东西是实质，不是形式”，[4]这就使边区参议会超出了国民政府省市临时参议会组织法中规定的“咨询机关”的性质。陕甘宁边区参议会是抗日战争历史条件下的特殊产物，它的产生是夺取抗战胜利的需要。中国共产党没有将边区参议会建成咨询机关，也没有照搬西方议会，而是结合抗战与民主政治的实际，使其成为边区人民的权力机关。

1939年1月17日至2月4日，陕甘宁边区第一届参议会在延安胜利召开，标志着边区参议会正式成立。陕甘宁边区参议会从1939年1月成立到1950年1月结束，历时11年，共召开过三届四次大会。由人民选举边区参议会参议员，再由参议员选举政府，决定施政方针，边区是第一个。毛泽东说：“边区是一个民主的抗日根据地，它把抗日战争与民主制度结合起来，以民主制度的普遍实行去争取抗日战争的胜利。”[5]79使边区成为了“全国最进步的地方”[6]718和“全国唯一乐土”，[7]可以说“陕甘宁边区的方向就是全国新民主主义的方向。”[5]173

二、陕甘宁边区参议会建设的基本原则和历史经验

1.全面实行“三三制”政权原则，始终贯彻党和党外人士合作共事的方针。边区参议会实行“三三制”的政权组织形式是划时代的探索和创新，得到了各阶级、各阶层的拥护，是党在陕甘宁边区局部执政取得成功的宝贵经验，在我们党政权建设史上写下了浓墨重彩的一笔。1940年3月，毛泽东在《抗日根据地的政权问题》中第一次提出了“三三制”原则，他说：“根据抗日民族统一战线的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一。”对于这种崭新的制度，党是坚决彻底地执行。在以后的选举过程中，共产党员超过三分之一时，中共备选人员主动退出参议会或政府，以保证“三三制”的实施。《陕甘宁边区施政纲领》在规定实行“三三制”的同时，明确要求共产党员必须与党外人士实行民主合作，不得把持包办独断专行。因此，“三三制”政权的建立，让党外人士参与其中，既为党同党外人士合作共事提供了组织保证，也为党外人士发挥作用提供了政治舞台。为了克服中共党内存在的不善于同党外人士合作的狭隘的关门主义和宗派主义倾向，毛泽东在1941年11月6日边区第二届参议会开幕式所作的演说中指出：“共产党员必须倾听党外人士的意见，给别人以说话的机会。别人说得对的，我们应该欢迎，并要跟别人的长处学习；别人说得不对的，也应该让别人说完，然后慢慢地加以解释。”他还强调：“共产党的这个同党外人士实行民主合作的原则，是固定不移的，是永远不变的。”[8]李鼎铭在就职边区政府副主席的演说中说，共产党“很愿意大公无私做到精诚团结”，各党派、无党派人士应“互相信任，互相亲爱”，“看成一家人，同力合作，干这抗战建国的事”。他在这届参议会上提出了“精兵简政”的提案，并得以通过后交边区政府组织实施。共产党同党外人士亲密合作，广交朋友，采纳李鼎铭“精兵简政”的建议，也成为共产党与党外人士合作共事的成功典范。

2.依法施政，保障人权，不断推进民主政治建设进程。在共产党的领导下，陕甘宁边区在民主政治建设方面进行了大胆探索，使其成为实行民主政治的模范，为其他革命根据地树立了榜样，为解放后党在全国执政提供了极为宝贵的经验借鉴。1939年1月，陕甘宁边区第一届参议会在延安召开。会议通过林伯渠所作的边区政府工作报告，通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》等一系列文件。4月4日，公布了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》。这个施政纲领，明确规定了陕甘宁边区和其他抗日民主根据地的性质、特点和基本政治、经济政策，表明中国共产党在抗日民主根据地所实行的是真正的民主主义制度。1941年4月27日，中共中央政治局批准《陕甘宁边区施政纲领》，5月1日由中共陕甘宁边区中央局颁布，故称“五一”施政纲领。纲领经毛泽东反复修改，涉及政治、经济、军事、文化教育等方面，规定了保障人权、保持政府廉洁，以及土地、工商业、文化教育和民族事务等方面的原则和政策。同年11月召开的边区第二届参议会第一次会议通过决议，接受中共中央西北局提出的“五一”施政纲领为边区的施政纲领，使党的主张成为边区人民的意志。“五一”施政纲领在陕甘宁边区就成为具有“宪法”性质的基本法规。同时，参议会还通过了《陕甘宁边区保障人权财权条例》，人权问题在陕甘宁边区受到了高度重视。《条例》中第二条明确规定：“一切抗日人民不分民族、阶级、党派、性别、职业与宗教，都有言论、出版、集会、结社、居住、迁移、信仰及思想信仰之自由，并享有平等之民主权利。”[9] 《条例》的颁布和实施，对于提高干部和群众的人权观念，保障人民的人权、财权，加强各抗日阶层的团结，起到了积极作用。尤其是《陕甘宁边区保障人权财权条例》不仅在抗日民主根据地的历史上留下了用法律形式保障人权的闪光的一页，而且在中国人民民主法制建设史上也谱写了用法律保障人权的新篇章。

3.加强和改善党的领导，自觉接受人民群众的监督。共产党对边区参议会的领导主要是政治领导，这是陕甘宁边区局部执政条件下对执政方式的探索与创新。边区参议会实行“三三制”以后，改变了共产党员“清一色”的现象和“党政不分”、“以党代政”的领导方式，也加重了共产党的领导责任，对各级党组织和党员干部的领导能力、领导水平、领导艺术提出了新的更高的要求。正如毛泽东当时指出的：“所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”[6]742首先，不断加强和改善党对政权的领导，还要密切党同人民群众的血肉联系，接受人民群众的监督。陕甘宁边区政府是人民的政府，它的一切权力属于人民，人民是权力的主体，边区政府的一切工作人员只是代表人民行使权力的“公仆”。为了防止“公仆”变为“主人”，“权力主体”必须对“权力行使者”加以监督。《陕甘宁边区施政纲要》规定:“人民则有用无论何种方式控告任何公务人员非法行为之权利。”1943年4月，《陕甘宁边区政纪总则草案》规定:“各下级政府或政务人员，如接得人民向上级政府控告的诉状，特别是控告政务人员的诉状，须随时负责转呈上级政府，不得有任何阻难，亦不得置之不理”。1943年边区政府经过三次精兵简政后，内部机构裁并了四分之一，人员减少40％，精干高效，勤勉廉洁，被人民誉为“只见公仆不见官”的最廉洁政府。其次，边区实行民主政治，扩大人民民主，注意倾听党外人士的意见和建议。自觉接受党外人士的批评和监督，广求良策，从善如流，是中国共产党在延安时期形成的政权建设经验和民主作风，确立了党自觉接受人民监督、加强民主政治建设的原则。这些经验和作风在党成为执政党之后，不断发扬光大，从而保证了党和国家在大政方针决策上的科学化、民主化。

三、陕甘宁边区参议会建设的现实启示

在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设进程的今天，认真总结党在陕甘宁边区参议会建设积累的宝贵历史经验，有利于坚定不移地走中国特色的民主政治建设和科学发展道路。我们认为，陕甘宁边区参议会建设之所以取得成功，关键是在党的领导下，坚持从我国的国情实际出发，坚持把马克思主义普遍原理和本国具体实际相结合，坚持走自己的路。这些在特定的历史条件下形成的成功经验对于当前发展社会主义民主政治，坚持中国特色社会主义政治发展道路具有重要的现实指导意义。

1.从新的实际出发，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。陕甘宁边区参议会坚持全面实行“三三制”政权原则，坚定不移地贯彻党和党外人士合作共事的方针，在民主政治建设上取得了巨大的成功。当前，从新的实际出发，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是中国特色社会主义发展道路一条重要的经验，是推动中国经济政治社会科学发展的重要制度基础。首先，要强化执政党自身建设，提高党的领导水平和执政水平。在世情、国情、党情发生深刻变化的新形势下，提高党的领导水平和执政水平，加强党的执政能力建设刻不容缓。必须坚持立党为公、执政为民，不断改进和完善党的领导方式和执政方式，切实保障民主党派的民主权利，拓宽民主监督的渠道，真诚接受民主党派的监督，不断提高党的领导水平和执政水平。其次，加强参政党建设，提升参政议政能力。必须加强民主党派的思想建设和组织建设，健全参政党的工作机制，完善多党合作与政治协商的运行机制，全面提高参政党的参政议政能力。第三，遵循共产党与各民主党派合作的基本方针，建立和谐的党际关系。中国共产党领导下的多党合作制度遵循的基本方针是“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”，在这一方针指导下的长期实践中，形成了“思想上同心同德、目标上同心同上、行动上同心同行”的和谐的党际关系。当前，执政党和参政党仍需进一步巩固、坚持和发展我国和谐的政党关系，营造更加和谐的政治环境。

2.不断扩大社会主义民主，坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路。陕甘宁边区参议会民主建设的基本思路是，实现广泛真实的民主，加强法制建设，走民主制度化法律化的道路。实际上，边区就是在走一条符合中国基本国情的政治发展道路，是党对治国方式的大胆探索和实践，其对当前推进社会主义民主政治建设具有重要的启示意义。首先，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一。党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一是中国特色社会主义民主政治的本质特征，是坚持和发展中国特色社会主义民主的根本保证，必须长期坚持，使三者相互促进、相互贯通，确保中国民主政治建设的正确方向。通过三者的有机统一，不断推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，进一步发挥社会主义制度的优越性，为党和国家的兴旺发达、长治久安提供坚实的制度保障。其次，坚持推进政治体制改革，坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路。政治体制改革的基本原则是坚持共产党的领导，在社会主义制度的框架内进行，而且要有利于政治稳定。因此，要认真落实宪法赋予人民代表大会的各项职权，在坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的原则下继续推动政治协商、民主监督、参政议政的制度化、规范化、程序化进程，不断完善民族区域自治制度和基层民主自治体系，通过积极稳妥推进政治体制改革，保证人民当家作主，增强党和国家活力，最大限度地调动人民群众的积极性，从而加速中国特色社会主义政治文明发展进程。

3.继续推进全国人民代表大会制度改革，充分发挥人大监督的作用。延安时期在经济文化较为落后，战时环境极其恶劣的情况下，边区参议会成功实践了生动活泼的特色民主，特别是关于指导参议员提高议案质量保证大会效能，保障党外参议员的话语权，健全常务委员会职能，精简参议员等方面自身建设的历史经验，对当前充分发挥人大监督作用具有很强的借鉴意义。

人民代表大会的监督权是宪法和法律赋予的重要职权，是人民当家作主、管理国家事务、行使国家权力的体现，也是国家监督体系中最高层次、最有权威和最具法律效力的监督。胡锦涛总书记曾指出：“权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败，加强对权力的制约和监督，是社会主义民主政治建设的重要任务。”[10]人民代表大会及其常务委员会必须努力克服自身存在的问题与不足，切实加强自身建设，不断创新监督方式，确保各级人民代表大会对同级政府决策的有效监督。首先，提高人员素质，加强机构建设。一方面要打造一支政治素质、理论素质、业务素质和道德素质过硬的人才队伍，激发监督活力；另一方面要完善选举制度，在考察、酝酿人大代表和常务委员会的候选人时，要注重能力和民意结合，选出维护百姓利益的真正代表。其次，转变监督方式，提高监督效能。一是要“自我说服”，变被动监督为主动监督，积极发挥监督作用；二是要变单一形式的监督为形式多样的监督；三是要变运动型监督为持续性监督，以提高监督实效。第三，完善代表制度，加强程序规范。一是结合实际，调整人大代表规模；二是启用专职代表，体现人民意愿；三是加强程序的合理化、规范化和法律化建设。第四，丰富监督手段，注重社会效果。一是加强人事监督，把好任免关和监督考核关；二是加强评议监督，广泛开展调查研究和听取汇报；三是加强法律监督，合理分配了解权、评判权、处置权和制裁权；四是加强经济监督，调整专门监督机关管辖权和扩大财政预算监督范围；五是加强媒体监督，创造良好的监督环境，使人大监督与媒体监督整体联动产生强大的社会效应。总之，人大监督要遵循“围绕大局、关注民生、依法推进、务求实效”的工作思路，着重解决改革发展中的热点、难点和焦点问题，细化监督、规范监督和优化监督，以求监督工作不断发展和创新，为党和人民交上一份满意的答卷。

参考文献：

[1]中共中央文件选集(11)[M].北京:中共中央党校出版社,1991.

[2]陕甘宁边区政府训令——边区议会改为边区参议会[N].新中华报,1938-11-25.

[3]周扬.陕甘宁边区参议会第一届大会召开的意义及成果[N].新中华报,1939-02-22.

[4]谢觉哉日记(下)[M].北京:人民出版社,1984：740.

[5]毛泽东年谱(中卷)[M].北京:人民出版社，1993.

[6]毛泽东选集(第2卷)[M].北京:人民出版社，1991.

[7]宋金寿.抗战时期的陕甘宁边区[M].北京:北京出版社,1995：766.

[8]毛泽东选集(第3卷)[M].北京:人民出版社,1991：809.

[9]陕甘宁边区参议会(资料选辑)[G].北京:中共中央党校出版社,1985：276.

[10]胡锦涛在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年的讲话[EB/OL].[2004-09-15].http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2004-09/16/-content_1987867.htm.

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