论食品安全危机及其监管政策体系的重塑

报告等信息，以判断食用油质量的可靠性。当然，问题的关键在于：一方面，检测地沟油的技术手段目前尚不成熟，超市或商家难以低成本轻易地识别出食用油是否被勾兑了地沟油；另一方面，对于一些超市或商家而言，其处于寻利的动机，本身就缺乏执行严格科学检测的激励。

因此，需要寻找一套有效的鉴别监控技术解决地沟油的检测问题，这样不仅降低商场对食用油进行检测的交易费用，而且也为有关部门的监督管理提供技术支持。从专业角度讲，目前还没有一种方法能检测出所有的地沟油，勾兑油的检测难度更像“哥德巴赫猜想”。未来地沟油的检测方法，一定是集合以往经验的综合评判法。全国粮油标准化委员会油料及油脂工作组正在加紧制订地沟油检测办法、散装食用油标识办法、餐厨垃圾中地沟油的管理办法等6项标准，让地沟油无处遁形。（大众日报，2010-03-21）

当然，在加快地沟油检测技术研发的同时，还应该强化超市或商家对地沟油检测的责任与义务。对于被监管部门发现有出售勾兑地沟油的食用油商场，应予以最严厉的高额罚款和惩处，以提高超市或商家自身加强对地沟油检测预防的意识和激励水平。

（六）公众识别和举报勾兑地沟油食品的激励不足

公众普遍对地沟油深恶痛绝，但是许多公众缺乏预防地沟油的意识和知识，当然，也缺乏举报地沟油事件的激励。因此，有必要加强媒体和舆论的宣传，增强更多的公众对地沟油识别的知识和技能。如有的媒体专门开设了地沟油事件举报或新闻线索提供热线。

对于相关政府职能部门而言，卫生监督、食品安全、工商管理、质量监督、环保等各个部门都应高度重视群众投诉举报，及时对举报线索进行核实，如发现餐饮服务单位采购的食用油脂来源不明，或者采购和使用地沟油的，应监督餐饮服务单位立即停止使用并销毁，同时依法严肃查处，情节严重的，吊销餐饮服务许可证（陈荞，2010-03-19）。

四、危机背景下的地沟油治理的政策体系重塑：从中央到地方的行动

（一）地沟油治理的政策工具箱：性质、范围与强度

系统动力学模型扩大了地沟油治理政策工具的选择空间，并且加深了对不同政策工具之间的关系和作用路径有了更为清晰的认识。基于这一模型，可以影响与控制地沟油的每一条“因果链”以设置相应的政策干预工具，而每一种政策工具的作用性质、作用范围以及力度则潜在地决定了政策工具的实施效果。

首先，政策工具的作用性质包括自愿性工具、补贴、数量和行为规制、服务供给型以及司法工具等。这些不同性质的政策工具的强制性程度也存在明显的差异，如增加媒体曝光力度、加大社区公众举报奖励力度等就缺乏强制性，具有明显的自愿性特征。比自愿性工具强度更高一些的是所谓混合型政策工具，如对生物燃料企业收购餐厨垃圾行为的补贴，可以提高餐厨垃圾流向正规渠道的激励水平。相对而言，对企业行为规制的强制性程度和威慑力就大大提高了，如规范餐饮企业对餐厨垃圾的处置行为、打击非法收购餐厨垃圾行为以及直接关闭非法地沟油作坊以及使用回锅油的餐饮企业等。当然，行政处罚和司法工具的强制性和威慑力是最高的，重罚销售勾兑地沟油商品的超市和商家、对提供非法地沟油生产、经营者处以刑事处罚一般而言会大大提升地沟油生产经营者的心理预期成本。

根据食品安全法第28条的规定，生产经营“地沟油”，属于“用非食品原料”生产食品，“添加食品添加剂以外的化学物质”或“用回收食品作为原料”生产食品，是被明令禁止的行为。刑法第144条规定，“在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的，或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的”，构成生产、销售有毒有害食品罪。根据食品安全法第81条的规定，对涉嫌犯罪的生产、销售“地沟油”的行为，食品安全监管部门应依法向公安机关移送案件，以追究违法者的刑事责任。

其次，从作用范围和作用对象来看，有些政策工具是针对餐厨垃圾收购者、地沟油生产和加工者的，有些政策工具是针对公众和媒体的，也有些政策工具则是针对地沟油商家或超市的，而还有些政策工具甚至是针对地沟油行政监管部门的。显然，对于不同作用对象的，其政策工具的实施方式与力度也应存在明显差异的。

此外，政策工具的实施强度或空间也是极具弹性的。一般而言，服务供给型政策工具或数量规制性工具易于量化，其政策工具的实施强度会伴随着允许的数量规模或服务能力的变化而从弱到强呈连续型分布。如垃圾无害化处理、密闭运输能力以及生物燃料加工收购价格的补贴等工具的实施强度虽然高度依赖于政府的财政投入水平，即政府的财政投入水平越高，则上述相应的政策工具作用空间或强度也相应地越高，并且其数量化水平也容易测量。但是，许多涉及到关闭、打击、检查、禁止、举报与罚款等行为干预性工具则相对难以量化，其政策工具的实施强度系数常常被假设服从从0到1的均匀分布，其系数大小一般被主观假定依赖于政府相关行政管理部门的监管工作力度。当然，政府监管的力度到底有多大，无论政府部门还是研究者与社会公众都无从准确知晓和测度。

（二）中央和地方政府对政策工具箱的选择性倾向

受到社会环境、资源与政治压力的约束，政府制定政策时对工具的选择总是存在一定的倾向性或偏好。如哪些政策工具是中央和地方政府所乐于选择实施的？而哪些政策工具是政府所不愿采纳和实施的？从政府出台的地沟油治理的文件来看，无论是中央还是地方政府，都主要侧重于两个方面的政策设计。

一方面，确定不同监管主体的责任边界以及责任主体可供选择的监管行动方式。如江苏省规定了：商务部门要加强餐饮业行业管理，引导餐饮企业诚信经营；农业部门要加强以餐厨废弃物为原料加工的畜禽、水产饲料产品的监管，禁止使用未经高温处理的餐厨废弃物作为饲料饲喂家畜；质监部门要加强食品生产加工环节的监管，严厉打击使用地沟油加工食品的违法行为；工商部门要加强流通环节经营食用油的监管，严厉打击经营地沟油和非正规来源食用油的行为；食品药品监管部门要加强对餐饮服务单位的监管，监督餐饮服务单位建立并严格执行食品原料采购查验和索证索票制度，严厉打击购买使用地沟油、非正规来源食用油的行为；卫生部门要会同有关部门加强食用油的风险监测工作；住房城乡建设（市容环境卫生）部门负责餐厨废弃物收运、处置的监管工作。环保、公安等部门应积极配合、主动参与，共同做好地沟油整治和餐厨废弃物管理工作。可见，以上提及的九个政府部门对地沟油治理都负有某一环节或某方面的监管责任。

另一方面，地沟油治理政策的出台还划定了地沟油治理的重要领域或关键性范围。多数地方政府出台的地沟油治理方案都提出了以食品生产小作坊、小餐馆、餐饮摊点、火锅店和学校食堂、企事业单位食堂、工地食堂等集体食堂等作为干预重点，加强对食用油台账和票证的检查以及对餐厨废弃物处理的监督，并依法查处从非法渠道购进食用油、使用“地沟油”加工食品和违规处理餐厨废弃物的行为。应该说，地沟油治理的关键领域的确定不仅缩小了政府监管部门的行动范围空间，而且也降低了监管与检查的搜索交易成本。

不过，地沟油治理政策工具的选择性设计的缺陷也是十分明显的，如首先，不同监管部门之间如何协调行动仍然是一个难题。考虑到不同的政策工具的选择执行责任主体分属不同的行政部门，如何建立健全政府各相关部门之间的监管信息的交流与反馈、监管执法联动机制和监督检查机制，实现对地沟油和餐厨废弃物的全程监管，以确保不留隐患和死角，这显然是高度困难的，或者说不同监管者之间协调的交易成本是极其高昂的。从对地沟油治理责任主体的规定来看，显然，地沟油治理既涉及地沟油的掏捞、粗炼、倒卖、深加工、批发、零售等环节在内的一条黑色产业链，也涉及食品生产、流通、餐饮服务等多个环节。根据食品安全法第4条的规定，质检部门、工商部门和食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。于是，在这种“碎片化”的食品安全监管体制下，各监管部门的确是很难协作的。（宋华琳，2011-09-15）

其次，在具体的政策工具选择方面，突出了行为监管（取缔、禁止等规制性措施），而对服务供给型与价格补贴类工具的运用相对不足。对餐厨废弃物的资源化利用和无害化处理问题，多数地方政府一般会提到积极参与国家层面的试点城市的申报，但是，对于如何探索本省区域内各大城市餐厨垃圾的无害化处理能力以及密闭收集能力方面则缺乏具体的政策措施。尤其是对如何补贴餐厨垃圾资源化（包括生物化工）利用等长期治理模式的关注不足，这其中甚至还涉及对部分轻度违规的非法地沟油生产作坊的合法化改造显然也是值得尝试的。

最后，政策的执行力度的量化设计与规定过于模糊不清，如有奖举报等。如山西省提出要建立有奖举报制度，支持鼓励群众积极参与地沟油整治和餐厨废弃物管理工作，及时发现举报地沟油非法加工窝点和违规处理餐厨废弃物的单位，倡导人人参与打击不法经营的良好风气。但是，很少地方政府规定对于举报者的奖励标准或者即使规定了，其奖励水平太低，于是，这一激励性政策工具往往不能有效地发挥作用。事实上，无论在地沟油的生产提炼还是销售环节，社会公众的举报对于提高监管的有效性都是如此的举足轻重，显然，清晰明确地大幅度提升对地沟油非法加工和销售的举报奖励力度无疑是十分必要的。

五、结论与讨论

地沟油事件通过媒体的传播至少在舆论上塑造出公众的食品安全的危机意识，从而不仅引起了社会广泛的担忧，而且也对政府治理相关问题形成了巨大的政治压力。如何保障公众的食品健康权利并不是一个空洞的口号，而是需要政府付出实际的政策行动的，或者说权利的保障是需要成本和代价的。

本研究运用的系统动力学模型为地沟油治理提供了一个政策工具选择性干预的逻辑基础。依据这一模型，我们得以判别政府可以在地沟油产业链中的哪些环节进行了干预，以及应该在哪些环节以及如何干预可以在政策干预工具与利益相关者的行为之间建立内在的联系机制。并且，基于一些假设的数据，还能为不同政策工具的效果运用软件进行模拟，从而为政策决策提供基于若干模拟效果图示的参考依据。

研究还发现了地沟油治理在短期内效果最明显的应该侧重于行政监管部门的执法力度提高以及商场或超市的自我检测力度。而长期干预效果则取决于收购餐厨垃圾的生物燃料化工行业的发展及其控制餐厨垃圾收购市场的能力，以及市政部门支持下的餐厨垃圾密闭收集运输能力与垃圾处理厂无害化处理能力。当然，对中央和地方政府干预措施的评估性分析还发现现行干预手段过于依赖于行政部门的执法检查力度，而缺乏系统综合的动态连续性或长效性干预机制。

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[15]陕西省人民政府办公厅.陕西省人民政府办公厅关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的实施意见（陕政办发〔2010〕89号） [Z]. 2010-08-20.

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[21]宋华琳.铲除非法“地沟油”有待综合整治[Z]. 思想库，2011-09-15.

（编辑：张小玲）