国企混合所有制改革中的利益冲突与对策研究

2022-04-28 17:30:02 | 浏览次数：

摘要：目前中国正处在坚持改革、促进经济结构调整打造中国经济升级版的关键时刻。随着《关于深化国有企业改革的指导意见》的发布，新一轮国企改革也将全面开始。国有企业推进混合所有制改革已成为必然之势，此过程中需引入社会和民营资本参股，将必触及国家利益、商业利益和公共利益等多方利益。文章从国企改革中各方利益协调为切入点研究当前国企改革中存在的种种问题，以期为有序实施国有企业混合所有制改革提供理论指导与方向指引。

关键词：国企改革；混合所有制；利益协同；代理问题

国有企业作为国民经济中的重要一环，无论是在规模还是资源方面，国有企业都有着民企难以企及的优势，但是其经营效率也一直受到质疑。虽然改革取得了一些阶段性成果，国企改革效果不佳的事实也是难以忽视的。目前，新一轮的国企改革已然拉开帷幕，国有企业推进混合所有制改革已成为必然之势。国务院也下达指示，发展混合所有制经济，是当前深化国有企业改革的重要举措。并相继发布了《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》、《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》等若干国企改革的指导意见。发展混合所有制，也就是要在国企中引入非国有资本。许多实践和研究也表明，引入非国有股权能够有效解决国企经营无效的问题。总的来说，国有企业的混合所有制改革已经取得了一定的阶段性进步，但是国有大型企业母公司层面混合所有制改革进度仍然堪忧。而这主要源于不同程度存在权力配置边界不清晰造成了利益冲突（李东升等，2015）。改革的核心是应致力于实现更具广度和深度的利益协同，并由此激发各类经济主体的活力（程实，2015）。

一、混合所有制改革引发的利益冲突

国有企业混合所有制改革必会涉及到三方利益，即国家利益、商业利益和公共利益之间的权衡与博弈。在国有企业混合所有制改革的治理转型过程中，改革红利在不同群体之间的分配所引发的利益冲突是必然存在的，若任由其自行调节将会导致改利益格局失衡的局面（汤吉军，2014）。利益冲突是相关利益主体在现有利益格局内自身利益诉求无法得以实现、不同主体之间进行利益争夺的过程（王伟光，2010）。对于利益冲突的深入分析是解决冲突的必要基础。

（一）代理问题是阻碍改革进程的主要原因

国有资产产权二重性的会导致所有者缺位和经济低效益（杨万铭，2003）。因为国有资产无法追索到具体的自然人主体，国有资产管理机构作为虚拟的自然人主体，难以像自然人股东一样对国有资产的运营实施有效的监督、约束和激励（李晓宁，2008）。导致国有企业的最大的股东（国家）缺位。而国有资产出资人代表制度的建立并未有效解决所有者缺位问题，只不过使得分散代理行使职能变为集中由“国资委”一家来代理行使职能而已（朱星文等，2010）。

虽然产权问题常常被归为影响国企发展的主流因素，但是也有人认为产权不是制约国有企业效率的关键性变量，代理问题严重才是国企效率低下的根源。陈和等（2008）研究发现是因为在不同产权变迁中的一些改革措施共同解决了企业经营中存在的关键变量使得国有企业改革成功，而这个关键变量是企业中的代理成本。于是有关国有企业产权问题的争论就可以被代理成本问题逻辑的统一起来了因为存在长距离、多环节的代理关系，所以国有企业加重了国有企业代理人的道德风险，使其难以为委托人忠实地服务（文艺文，2002）。

（二）混合所有制改革对三方利益的影响

实行混合制改革可能会造成国有资产流失，损害国家利益。在转让国有股权时，由于存在代理问题，国企高级管理人员可能会因为个人私利而罔顾国家利益，做出“高买低卖”的决策。国企股份制改革涉及多方利益主体，应该是一个循序渐进的复杂过程，但有的地方却快速推进，在还没进行合理的资产价格评估、定价之前就被出售，导致国有资产流失。员工持股也是混合所有制中的一种重要形式。以股权激励的方式，让员工主动将自我利益与企业效益和长远发展联系起来，实现利益共享（刘雨青等，2015）。但是，在混合所有制企业中实现员工持股也存在一些障碍因素，即存在严重的对国有资产的侵蚀的问题（张衔等，2015）。政府干预也会使得国有利益在混合所有制改革中受损，杨记军等（2010）实证研究显示，政府转让国有企业控制权的政治动机强于经济动机。张维迎（2000）认为，国有企业内部的权力斗争是产权安排的结果，即产权约束来自于行政约束而非契约约束。但是，如果转让股权不是出于是国有企业的运行更经济有效，不是受市场驱动而是受政治动机影响，那么股权转让效率一定不可能达到最优，也会使国有股权利益受损。

实行混合制改革可能会使引入的非国有资本利益难以得到保障。当前国有资本的高级管理人员均有一定的行政级别，推进混合所有制引入非国有资本时会造成双方股权和话语权不平等（杨红英，2015）。民企、外资等没有行政级别，会造成了事实上的不平等。一方很有可能被另一方边缘化，从而失去应有的地位（杨建君，2014）。如果是在国有资本绝对集中或相对集中的国有企业中推进混合所有制改革，引入的非国有资本通常实力相对较弱，在市场、资源等各方面都存在不平等的情况，这会使得非国有资本会担心权益无法得到保障从而不愿意参与到国有企业的混合所有制改革当中（黄速建，2014）。

实行混合制改革可能造成商业利益对公共利益的冲击。国企不仅在法律规定性和领导人产生途径上与民企完全不同以外，其追求的目标也有区别，国企具有经济的和社会的双重目标，而且社会的目标往往是主要目标（杨卫东，2013）。社会目标是指国企为公众提供公共产品和服务、维持整个国家宏观经济的稳定的责任与义务。推进混合所有制改革后，国企的社会责任、公共利益就有可能与企业利益产生矛盾（贾康，2013）。国家在关乎国计民生和国家长远发展的特殊领域对改革后的企业仍需拥有决定性的控制权。混合所有制改革要求国有企业尽可能地引入民间资本，减少政府对企业的直接控制。但是当民间资本占据主导地位之后，营利性更有可能成为其终极追求的目标，无疑与国企改革的初衷相悖（冯果等，2014）。所以协调不同资本属性所形成的激励相容问题，特别是控制权配置问题，就成为能否有效发挥民营资本在国有经济中应有作用的关键（郝云宏，2015）。徐善长（2006）指出，目前很多私营企业仍采用家族式管理制度，家族型企业管理随意性大；这些个人关系介入企业管理之中，公司结构和关系十分复杂。这也会给国有资本股东、私有资本股东在混合所有制企业中的合作带来了更大的潜在难度和不稳定性。

二、实现利益协同的方法与对策

国有企业混合所有制改革成功的关键是最大限度地发挥各种资源要素的优势，构建利益协同机制，实现国家利益、商业利益和公共利益协同（程实，2015）。实现混合所有制改革中的利益协同主要可以分为三个层次，即国家层次，企业层次和公众层次。

国家层次方面，党是国家利益的代表，如何确定国有资本在各行业的布局也是党代表的国家利益需要关心的。虽然文件中已经初步确立了各行业的改革方向，但是具体操作中对股权比例的把握仍然是很困难的。针对此问题可以设置双层股权结构，赋予部分股东以超出持股比例的超级表决权，使其得以控制企业。控制股东地位是通过超级表决权的享有而获取的，双层股权结构模式能够在实现国有资本淡出的同时，保有国家对特殊领域内的企业实施必要的控制。除此之外，问责制度的建立与完善将十分有助于党在国企改革中实现其监督作用。这是因为激励和监督机制的实施者是政府官员，如果没有问责机制来约束政府官员，政府官员的效用函数就无法和企业的绩效相一致，因此党通过法律或行政手段对政府官员进行问责是保障实现国企中利益协同的起点。

企业层次方面，非国有资本、经理层和企业职工利益与国家利益、企业利益的趋同也是国企改革中需重点关注的问题。如何降低代理问题、实现目标趋同？现有研究中主要有以下几种对策：第一，在引人投资者时保持适度的股权集中度，有意识地打造第二大股东，相比引入分散的小股东而言，更能起到股权制衡的效应，发挥外部资本的治理效率（郝云宏，2015）。第二，设置虚拟股东。即把目前国家股的权利一分为二，即收益权仍然归国家，国家是真实股东，收益权以外的决策权等公益性权利转让公司员工，他们即是虚拟股东。只有当普通股红利高于优先股红利时，将高出的部分在国资委的领导和监督下适当地分给虚拟股东一些，以资鼓励虚拟股东（梁水源，2010）；第三，谨慎有序推进高管股票期权激励制度、分红权激励与员工持股计划，建立起企业高管、员工与企业长期持续发展紧密联系的利益纽带，提高企业职工参与混合所有制改革的积极性。

公众层次方面，国有资本投资经营公司应牢牢盯住公共利益。国有资本投资经营公司是所有者层面公共利益的代表，借鉴企业经营者职业化体制，魏曙光（2004）建议确立国有资产管理者职业化体制，使国有资产管理机构的人员和进入国有企业的国有资产出资者代表成为职业化的国有资产管理者。国有资产管理者职业化后，将不再保留其行政官员身份，而且应建立职业化国有资产管理者的激励与风险机制，使其个人利益真正与公共利益一致化。

三、结语

当前学界对我国国有企业混合所有制改革的改进建议层出不穷，而国务院发布的关于国企推进混合所有制改革的意见也是相当详细，即分层分类推进混合所有制改革：国有资本应当逐步抽离完全竞争行业，而关系国家安全的垄断性行业虽然可以引入非国有资本，但是仍然要保持国有资本控股地位。已有文献在分类推进混改方面的成果颇丰，对各种行业的改革意见也详细且有针对性，但是关于处理引入非国有资本之后各方利益冲突得问题却着墨较少。要使得国家利益、商业利益和公共利益三者协同发展，必须要保证对政府问责机制有效、对管理层和职工的激励有效、对非国有资本过度追求利润而损害公共利益的监管手段有效。政府干预和市场作用对经济的影响始终是处在对立的地位上，如何保证国有资本投资经营公司最大程度追求商业利益的情形下依然能够在必要时起到政策干涉作用也是未来关于国企混合所有制改革研究不能回避的问题之一。

参考文献：

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