我国分税制财政体制下转移支付制度研究

[摘 要] 我国自1994年实行分税制改革，转移支付制度是其中至关重要的一部分。运行良好的转移支付制度，能够促进中央政府的宏观调控能力、平衡各地区提供公共产品和服务的能力、推进中央政策的施行。从我国开始实行转移支付制度至今，取得了一些可喜的成就，也产生了一些亟待解决的问题。本文从转移支付制度的作用入手，分析我国财政体制目前面临的困境并提出相应的建议构想。

[关键词] 转移支付；一般性转移支付；专项转移支付；税收返还

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2015 . 13. 099

[中图分类号] F812.2 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2015）13- 0163- 02

1 转移支付制度的作用分析

我国为改善“地方独大”的局面，于1994年正式施行分税制改革，使一部分财权上移到中央政府，增强中央政府的宏观调控能力以及政策导向能力。其中，转移支付制度是分税制改革的重要内容之一。转移支付制度是我国政府从西方引入的一个概念，按照资金的使用用途可以划分为一般性性转移支付与专项转移支付。一般性转移支付是指政府在进行资金拨付时，不规定资金的用途与使用方向，由地方政府根据其实际的情况来合理使用；而专项转移支付则是政府在划拨资金时，明确规定资金的使用方向，不可用于它途。

我国的转移支付制度包含3项，即税收返还、一般性转移支付以及专项转移支付。我国引入转移支付制度有4个目的：①是为了加强中央政府对地方政府的宏观调控能力，增强中央政府的主导地位。从经济角度来说，当经济不景气时，中央可以通过加大对地方政府转移支付力度以充实地方财力，增加地方支出和政府投资来缓解地方经济困境。当经济过热、通货严重膨胀时，中央政府可通过减少对地方政府的转移支付力度来控制地方支出规模，从而为地方的经济过热现象降温。除此之外，转移支付还起着实现民族团结的作用，中央政府通过给予少数民族地区的“民族地区转移支付”来凝聚各民族力量；②转移支付制度的实施是为了平衡各地区的财政收入，避免地区间贫富差距的出现。中央政府通过转移支付制度，给予欠发达地区较大的经济补助以实现公共资源和服务的均等化，为其能够提供充足的公共产品和服务保障；③减少公共产品带来的正外部性损失以及加强中央政府的政策推进力度。由于一些公共产品和服务存在正外部性，虽然其能够使该地区居民受益并且不需要付出任何代价，但对于未得到任何收益的政府来说，很容易忽视该项公共产品或缺少提供该项产品及服务的动机。因此，中央通过专项转移支付来保障地方政府对于该类公共产品和服务的提供。除此之外，中央也可通过转移支付实现特定的宏观政策和经济目标；④我国通过税收返还制度保护各地区的既得利益，以及调动各地区经济发展的积极性。

2 我国转移支付制度存在的问题

从1994年实行分税制至今，我国的一些财政问题得到了解决，但同时也带来了另一些新问题。就转移支付制度来说，目前我国的转移支付制度存在以下问题：

（1）并未实现各地区财力的均等化。转移支付制度的目标之一是实现各地区公共产品与服务的均等化。然而，我国税收返还制度的实施，不仅没有起到改善作用，反而加剧了地区间贫富的差距。我国的税收返还制度采用基数法，因此就意味着发达地区的税收返还数额远远高于欠发达地区。中央采用税收返还制度是为了保护地方政府的既得利益，避免因分税制改革带来的部分地方政府的不良情绪，尤其是发达省市。这一制度的实施实为中央政府的无奈之举，其本身目的就偏离了转移支付所应发挥的作用。

（2）均衡性转移支付所占比例过小。2013年，我国一般性转移支付包括均衡性转移支付、资源枯竭城市转移支付、成品油税费改革转移支付等11项。其中，起到均衡地区间财政差距的均衡性转移支付占总转移支付数额的20.4%，而均衡性转移支付包括重点生态功能区转移支付、产粮大县奖励金额以及县级基本财力保障机制奖补资金，真正起到均衡各地区公共服务水平的县级基本财力保障机制奖补资金占转移支付总额的3.17%。由此可见，我国对实现各地区均等化的投入力度仍然过小。

（3）我国专项转移支付制度种类繁多、项目复杂。专项转移支付被用于特定的公共项目，以弥补地方政府对一些正外部性的公共服务的忽视。但在我国，专项转移支付项目设立过多、过散、过杂的问题较为突出。2013年，我国专项转移支付项目包括小型农田水利设施建设和水土保持补助资金、老旧运输船舶和单壳油轮报废更新补助专项资金、“粮安工程”危仓老库维修专项资金等多种细小项目，涉及到农业、林业、水利交通等几乎所有较为关键的领域。专项转移支付种类繁多也就意味着每一项所能够得到的可利用资金过少，造成资金使用效率过小。

（4）我国转移支付制度缺少法律规范性，监督机制不健全。一些发达国家的转移支付制度已经确立了程序化的施行过程、公式化的额度分配，并且通过宪法规范政府间的转移支付的实施。而我国在转移支付方面的相关法律比较欠缺，同时也没有有效的监督机制，仍旧停留在政府规章阶段。

（5）我国省级以下的转移支付制度仍不完善。我国的转移支付制度仅仅规范到中央与省一级，省级以下的转移支付制度仍没有明确统一的规范。我国税收财权被层层上移，而事权却被层层下移，造成越是下级的地方政府，财政压力越大。

3 对于转移支付的思考

3.1 废除税收返还制度并不是缩小地区间差异的有效方法

目前，许多学者建议我国废除税收返还制度，认为税收返还制度的存在不利于各地区经济的均衡发展。但笔者认为，我国目前仍旧需要税收返还制度的存在，原因是：①一些学者之所以认为需要废除税收返还制度是基于公平角度的思考，其认为“多上缴，多返还”的政策明显偏向于经济发达地区，而对于欠发达地区来说，由于其地理位置、资源等天然条件的缺失，导致地方政府经济热情无论多么高涨，也无法达到发达地区的经济发展速度。但假使我们取消税收返还制度，发达地区的大部分税收被上缴，并由中央宏观统一调控到欠发达地区，这会造成发达地区的地方政府出现“努力工作，便宜他人”的消极心理，不利于调动发达地区经济发展的积极性；②我国目前的税收返还制度具有其存在的合理性，不合理的是其制度设计。我国税收返还采用“基数法”，不利于均衡各地区间的财政收入；③税收返还制度不仅存在于中国，在美国、法国、日本等经济较为发达的国家也同样存在，并被证实是行之有效的。

基于此，笔者认为，废除税收返还制度并不是实现各地区财政收入均衡化的有效方法，而是应该改善我国的税收返还制度，避免其带来的不利影响，发挥其积极的激励作用。①改变我国税收返还的计算方法，使其更加科学有效；②合理调整我国税收返还金额占转移支付总金额的比例，使其不仅能激励发达地区的经济发展，又不至于加重地区间的贫富差距；③在我国现有的纵向转移支付制度基础上，增加横向转移支付制度，并将横向转移支付列为官员考核标准的一种方法，改变发达地区官员的行为偏好。

3.2 转移支付力度并不是越大越好

我国的转移支付力度逐年上涨，2014年中央对地方转移支付金额占全国一般公共财政收入的30%多，相当于2013年中央财政收入的70%。我国转移支付力度的不断上涨意味着我国对转移支付的重视程度越来越高，同时这也说明中央对我国宏观调控力度的加大。但这并不意味着转移支付规模越大，越有利于我国的各方面发展。一个国家在每一个特定时期存在着转移支付力度界限，规模过大或过小，都不利于分税制财政体制的推行以及目标的实现。当转移支付规模过小时，无法突出中央政府在国家发展中的宏观调控作用，也不利于中央政府权威的树立和中央对地方的控制，甚至会影响国家的政治安全以及稳定。除此之外，还会造成地区间贫富差距的扩大；但如果国家转移支付规模过大，会造成地方政府的财政支出过于依赖中央政府，使得地方政府仅注重与上级政府或中央政府之间的关系，仅对上级政府负责而忽视了其与地方百姓之间的责任关系，不利于民主政治的建设。

因此，在我国应合理规划转移支付的规模，发挥其积极作用而避免规模过大或过小所带来的消极作用。我国中央的转移支付规模应达到这样一种程度，即能够合理地发挥中央政府的宏观调控能力，避免地区间贫富差距以及使资金合理分配。同时，还应避免地方政府过度依赖中央政府，确保地方政府有能力承担其事权和责任，发挥地方政府应当发挥的作用。

3.3 利用法律规范转移支付制度

利用法律规范转移支付制度，不仅有利于提高政府的行政效率、资金的使用绩效，也有利于避免政府之间寻租等行为的产生。笔者认为，我国政府目前应主要明确以下3个方面的转移支付制度的法律规范：

①规范专项转移支付范围。专项转移支付的范围应由立法确定，并严格按照法律规定的内容执行，避免项目过多导致的资金利用率低下，以及由于项目复杂导致的寻租行为和监管低效率现象；②通过立法明确监督机制。完善监督机制，使转移性资金到达地方时通过监督减少随意支配的可能；③通过立法完善省级以下的转移支付制度。不少省级以下政府没有明确的财政管理体制，缺少制度化规范。因此应通过立法明确各级政府之间的事权与财权，建立规范化的转移支付的执行标准。

4 结 语

转移支付制度是我国财政体制中重要的一部分，运行良好的转移支付制度能够增强我国中央政府的宏观调控能力，有效平衡地区间的公共产品和服务的提供能力，有效推行中央政策，使资源得到合理化利用。我国转移支付制度在取得一定成就的同时，仍旧存在需要完善的地方。通过对不足进行完善，我国的财政体制不仅会促进我国经济的发展，还会对我国的政治产生积极的影响。

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