东北政务委员会的内部结构及运作机制考察

2022-03-11 10:11:30 | 浏览次数：

摘要：东北政务委员会是张学良时期东北最高行政机关，所以研究该会对研究张学良政权具有重要意义。该会内设一厅六处，下辖七大类数十个机关，组织体系甚为庞大。该会组织领导体制实行民主集权制，民主制包含委员合议制和主席决策制；集权制包括垂直管理体制和二级管理体制。该会的权力运作模式有效地避免了在张作霖去世后奉系政权的瓦解，保证了张学良时期政权的团结和巩固，并为日后奉系充分利用东北资源东山再起奠定了坚实的组织和领导基础。

关键词：东北政务委员会；东北地方政府；民主集权制

中图分类号：K 258.2　文献标志码：A　文章编号：1008-3758(2010)01-0069-06

东北易帜谈判时，国奉双方达成的条件之一是在东北成立政治分会，但1928年8月国民党二届五中全会作出了于1928年底裁撤各地政治分会的决议，而东北政治分会是在此决议作出裁撤决定后成立，所以产生了矛盾。为了既执行会议决议，又满足东北的“特别情形”和“过渡办法”的要求，于是双方商定变化形式，在易帜后成立东北政务委员会。对这一特殊的权力机关，目前学界关注很少。本文拟以东北政委会内部结构为切入点，对东北易帜后成立的这个东北最高行政机关作一考察。

一、东北政务委员会的组织结构及职权

东北政委会整套组织体系非常庞大，内设办事组织，下辖职能机关。

1.内部组织

根据《东北政委会暂行组织条例》第三条、第四条之规定：东北政委会“设委员十三人，以东北各省区资深望重富有政治经验者充之”，并“设主席一人，由委员互选之。所以该会成立之初有委员13人：主席张学良，委员张作相、万福麟、汤玉麟、方本仁、张景惠、翟文选、王树翰、莫德惠、袁金铠、刘尚清、刘哲、沈鸿烈。1930年1月，翟文选因病辞辽宁省政府主席，臧式毅继任，后臧氏被增补为东北政委会委员，故此年该会有委员14人。中原大战后，刘尚清升任国府内务部长，辞去东北政委会委员职，该会委员又降至13人。一般东北政委会3至4天召开一次通常会，审核并议决由秘书厅所准备的各项议案，内容主要为东北四省的各种政务。东北政委会成立之初虽有委员13人，但并不是每次会议都由全体委员出席，因为有的委员并不常驻沈阳，如张作相为吉林省政府主席常驻吉林，万福麟为黑龙江省政府主席常驻黑龙江，汤玉麟为热河省政府主席常驻承德，张景惠为东省特区行政长官常驻哈尔滨，沈鸿烈为东北海军江防舰队司令兼东北航务局董事长也常驻哈尔滨，所以常驻沈阳并能经常参加东北政委会会议的只有张学良、翟文选、王树翰、莫德惠、袁金铠、刘尚清、刘哲、臧式毅及南京的代表方本仁。

按照《东北政委会暂行组织条例》第七条之规定，东北政委会内设秘书厅，掌理各项政务，厅下置六处：初为机要、总务、行政、财务和蒙旗五处，后添设航政处。各处设处长一人，总理处务。每处分置两股，股设股长。机要处职掌撰拟机要文电，保管翻译、会议记录、议案编制等事宜。总务处职掌撰拟文件、典守印信和收发会计等事项。行政处职掌民政、教育、司法、行政、农矿、工商及建设事宜。财务处职掌赋税、公债、关税、盐务及钱币事项。蒙旗处职掌关于东北蒙旗行政建设事宜。航政处职掌关于航政、渔业、船舶制造、水道测量及江海建设等事宜。

总的来说，秘书厅是东北各地与东北政委会联络的纽带，主要负责把各地呈报的事项核实并形成议案向东北政委会请示裁决，以及把东北政委会的指令向各地方传达。秘书厅在把各地所呈报事项形成议案向东北政委会上报时，还会签具一定的意见附在议案内供东北政委会决策时参考，所签具的意见少的只有寥寥几语，如辽宁省政府“呈请司法用人须报由省政府核准一案”，行政处签具的意见为“查与现行法制不符”。而秘书厅签具的意见多的则可达数条，如长芦盐运使洪维国“里为本年销盐、税收各项较前增加”，请求给予奖励以资鼓励一案，财务处签具的意见就有4条200余字之多。

除了上述各处负责各务外，有时由于所要办理的事务涉及两处共同负责的范围，还会出现两处同时签字上报请示的情况。如审计预算属于财务处的财政工作范围，添加庭长属于行政处的行政工作范围，所以东省特区高等法院“呈请依十八年度核准预算添设民二庭，增添庭长一员”一案，由财务处和行政处联合签具意见上报东北政委会。

2.直辖机关

东北政委会作为张学良主政东北时期东北最高行政机关，其直辖机关包括行政机关：各省省政府、东省特区行政长官公署、兴安屯垦公署、东北矿务局、东北航务局、东北水道局和东北防疫处；司法机关：各省高等法院及其检察处、东省特区高等法院及其检察所、最高法院东北分院及其检察署；交通机关：东北交通委员会、东省铁路督办公署；税务机关：东三省盐运使公署、吉黑榷运局、辽吉黑热四省烟酒事务所、辽吉黑热四省印花税处以及沈阳关、山海关等四个监督公署；外交机关：东三省交涉总署、外交部特派员办事处；教育机关：同泽新民储才馆、同泽新民储才馆司法班、东北蒙旗师范学校以及东北大学、东北交通大学等四所大学；文化机关：东北文化社。张学良及东北政委会正是通过这些机关牢牢地掌控了东北地方政权。

东北政委会的这些直辖机关，可分为两大类，一是各省级地方政府；二是掌握着各方面重要职权的职能机关。在这些职能机关中，有的组织很庞大，分科办事，下辖各职能分部门，牢牢控制着各该机关职权。如东北交通委员会，为东北交通最高管理机关，职掌交通铁路、电信和邮政各事宜。该会内设总务、路政、邮传三处，下辖电政机关：东北电信管理处和东北电政管理局；路政机关：北宁铁路管理局、四洮铁路管理局、洮昂铁路工程局等十个路局；教育机关：东北交通职业学校、东北第一及第二交通中学校、吉长附设中学校和第一至第十一扶轮小学校。东三省盐运使公署，为司东北盐产及辽宁全省盐之运销缉私之唯一机关；吉黑榷运局，为司吉黑两省盐之运销缉私之唯一机关。东三省盐运使署设盐运使一人，内设总务课、场产课、运销课、总核处，下辖机构有营盖、复县、庄河等八个盐场公署，安图、营口、锦县等九个缉私局。吉黑榷运局设局长一人，内分总务、征榷、运销和缉私四科，下辖盐仓21处、分销处14处、缉私队57处。

这些职能机关的内部人事、组织和财务等所有事务，都直接上报请示东北政委会，不受各省地方政府的管辖，它们自成一体，各司其职。如营口海关“练军营士兵薪饷服装等费低薄”，要求增加，便由营口海关打报告给上级部门山海关监督公署，山海关监督公署又打报告给东北政委会提出“拟请酌增”的请求；“东三省盐运使呈报拟定组织新章”，请示东北政委会准予备案等。

各省级地方政府及其下属各县政府是东北政委会管辖下的各省县级地方政权，各职能机关是东北政委会所掌握的各方面行政权力的纵向延

伸，二者共同编织了张学良时期东北地方政权的经纬网络。

二、东北政务委员会与东北地方政府的关系

东北易帜后，东北政委会成立，国民政府形式上统一了中国。所以在名义上，东北四省政府及东省特区政府作为省级最高行政机关接受南京国民政府的指导、监督。但实际上，东北四省作为一个利益主体，各省政府自然不会听从南京的命令，而是唯其共同的首领——张学良——的命令是从。东北政委会对东北各省的控制是全面的，尤其体现在人事、财政等方面。在东北各省人事任用方面，其程序是：省府委员及厅长人选由各省主席荐举，经东北政委会认可，报请南京国民政府委任。在这个程序中，最后一步即由中央委任，南京方面是无条件的，只要东北政委会保荐人选，南京必定通过任命，所以在东北人事任用上，南京方面只起到图章的作用。而起决定性作用的是第二步，即东北政委会的保举，只有东北政委会认可，各省荐举的人选才具有合法性，才能得到任命。如热河省政府拟请以“李树春兼热河省府秘书长”、以“姜承业、张翼廷为热河教、财两厅长”，黑龙江省政府拟“以郑林皋充任”“省府委员兼教育厅长”，都是经东北政委会核准后报南京委任的。而各省政府主席则由东北政委会直接向南京推荐任命。如翟文选、张作相和常荫槐均为张学良推荐国府任命，“杨常事件”后，东北政委会电派万福麟暂兼黑省主席，并电请国府任命，1929年2月9日，南京国民政府正式任命万为黑龙江省政府主席。

东北政委会控制各省的另一个重要手段是控制各省财政。一方面，东北大宗税收项目如盐税、海关税、专卖税等都要解送东北政委会，由其专管，而且增减赋税的权力也由东北政委会独揽，这样东北政委会就控制了各省的财政来源。另一方面，一切地方财政预算和支出都必须由东北政委会审核、批准，这样东北政委会就完全控制和掌握了各省的财政大权。如黑龙江省政府呈报“据财政厅呈为俄国煤木入境拟仿吉林省税率征收”，请东北政委会备案；吉林省政府呈报“俄人在东宁县边界设所售货，拟责成税局按海关税则加征值百抽七五进口税”，请东北政委会核示等。

从东北内部各利益群体角度来看，东北政委会对东北各省的控制力度是不同的，对辽宁省的控制力度最大，而对吉、黑、热三省控制力度则稍小，三省政府有一定的“自治权”。

辽宁或奉天是奉系的发源地，一直都是张作霖和张学良直辖的“京畿”地区。而其他省则隶属于奉系，由奉系要员统管。张作霖能够控制吉黑热三省，是因为这三省督军都是他的拜把兄弟或儿女亲家，有利益关联，大家公推张作霖为首领。所以在张作霖时期，奉系内部政治利益格局表现得“具有较强稳定性和凝聚力”。而张学良时期，原有的奉系最高首领与地方大员的人脉裙带关系断裂了，他与其他三省主席的关系，从私的角度说是侄叔、晚辈与长辈关系，从公的角度说是上级与下级、领导与被领导的关系。这在不认可体制关系而只认可人脉关系的军阀当政时期，必然会出现分歧和矛盾。所以，张学良对吉、黑、热三省的控制不会像对辽宁省的控制那么牢固，他在辽宁可以随便更换省主席，先后委任翟文选和臧式毅为省主席(甚至一省之主席的臧式毅竟然同时还是张学良司令部的参谋)，但在吉、黑、热三省则不行，吉、热两省主席到东北政委会解体也没有更换过人，常荫槐被杀后，万福麟继任黑省主席，任期也直至东北政委会解体。

吉、黑、热三省的“自治权”主要体现在内部人事上。虽然最终的人事决定权为东北政委会所有，但三省主席分别控制着各省政府的人事荐举权，这就会形成以三省主席为核心的利益集团。在不损害他们利益的前提下，张学良仍然处于共主地位，但小集团利益一旦被损害则张学良的权威就会下降。例如，皇姑屯事件后，张学良即主政东北，本想“把汤玉麟换下来”，可最终也没有换了，因为他此时已经调不动汤玉麟，叫汤来北京或回奉天，汤都敷衍了事不离热河。各省虽然形成一定的利益集团，但不意味着在每个方面都独立行事，因为这些利益集团只是奉系大集团内部的小派系，他们与奉系政治集团的利益，在本质上是一致的。因此，在财税、教育、实业等其他行政方面，各省基本是事事请示，在东北政委会指导下进行工作。

与其父张作霖时期刚性的专制相比，张学良对东北各省的控制力度虽略有下降，但柔性的民主制尝试使他对东北的控制弹性增强，因此张学良及东北政委会仍牢固地统治着东北。

三、东北政务委员会的运作机制及其局限性

国民党的党政领导体制实行民主的集权制原则，东北政委会“隶于中央”，作为国民政府的派出机关，其组织领导体制也实行民主的集权制，但有其特点。民主的集权制包括民主制和集权制两个方面。民主制主要体现在东北政委会组织体系“金字塔”的顶部，即东北政委会会议采取委员合议制与主席决策制的结合机制。两者表面上看是矛盾的，但实际上是有机统一的。所谓委员合议制，是指提请到东北政委会的议案均由包括主席委员在内的各出席委员共同合议讨论，提出意见。合议的结果在少数服从多数的原则下，一般能通过议案或形成决议案。所谓主席决策制，是指在委员合议的基础上由主席对通过和没通过的议案作最后之决策。在东北政委会的实际运作过程中，作为主席的张学良非常尊重其他委员意见。委员合议通过或形成的决议案，张一般都是支持的，委员之间意见不统一、分歧大的议案，张一般都会采取暂不通过、多次复议的方法，以便最终找到解决问题的途径。这从东北政委会会议决议案通知书所列已通过议案的数目，往往少于东北政委会会议议事日程所列待审议案的数目，就可以得到证明。

委员合议制的实行，不是简单地服从中央、统一体制的问题。而是标志着奉系军阀由独裁专政向民主政治的巨大转变，在形式上结束了奉系军阀长期的军人专政局面，开始尝试新形式的民主政治。张作霖时期最高权力机关是东三省保安总司令部，一切命令出于此。而张学良时期，政务与军务分开，东北政委会集政权，东北边防军司令长官公署则集军权。虽然东北政委会最高长官张学良依然是军人，且有多名委员为军人，如张作相、沈鸿烈等，但在形式上军、政已经分开，开始了民主政治的尝试。实行内部民主，有利于奉系内部团结，也有利于维护张学良权威。

此外，民主制还体现在“金字塔”的中下层。各省也实行委员制，设省政府委员会负责处理本省行政事务。县虽实行县长制，但设置县政会议，由县长，县政府秘书、科长，各局局长组成，由县长任县政会议主席，负责处理本县行政事务。

集权制主要体现在东北政委会对各下级单位的管理和控制上，包括垂直管理体制和二级管理体制。垂直管理体制，是指为了使关系东北全局利益的重要权力部门能正常运转，东北政委会对其所属的各职能机关及其下属机构进行垂直管理，使其不受地方政府的干涉，如东北政委会对东北交通委员会、东三省盐运使公署等直

属机关的垂直领导。垂直管理体制虽然可避免地方交叉管理、互相推诿的缺陷，但也使东北政委会组织结构过于庞大、臃肿，权力过于集中。由于缺乏有效监督，一旦张学良对各机关的最高长官失去控制，就会形成尾大不掉之势，威胁张的权威。例如，东北易帜谈判时，国民政府要求先归回一部分被奉军拖出关外的火车车辆，本已得到张的同意，但时任东北交通委员会副委员长并兼任京奉路局局长的常荫槐却拒绝执行，张为筹集军费向常要求从铁路账目下支取一部分，也遭到常的拒绝；后来常与杨宇霆又“强迫”张成立东北铁路督办公署，并要求任命常荫槐为铁路督办，把中东铁路纳入其管辖范围。从中我们都可以看出尾大不掉之势已甚为严重，最终张学良迫不得已枪杀了杨常二人。

二级管理体制，是指东北政委会不仅直接控制、管理各省政府等直辖机关，还通过人事安排、财政监管等方式直接或间接控制、管理各市县政府等单位。东北政委会的二级管理虽然能够有效、快捷地使东北政委会的决议得到贯彻和实施，但管理事务过多、过细也会增加东北政委会的负担，降低办事效率，致使地方失去积极性。例如，沈阳市永久标准时间问题要请示东北政委会核准，某一学校的参考书采购费也要东北政委会过问等等。

总的来说，东北政务委员会的运作存在管理事务过多、权力过于集中的问题。历史证明，权力过分集中的危害是严重的，正如邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中所说：权力过分集中，容易造成个人专断，妨碍民主政治发展；造成机构臃肿、人浮于事、互相推诿，效率难以提高；必然造成官僚主义，滋生各种特权现象和不正之风。

虽然弊端很多，但东北政委会采取这种集权的运作机制是有其必然性的。第一，张学良吸取了郭松龄反奉的教训，这是直接原因。郭之所以能指挥三四方面军反奉，主要是因为张过于信任郭，大胆放权所致。所以此后张学良不敢再把权力下放，而是一切大权紧握掌中，从此走上了集权的另一个极端。也因此导致在西安事变后张学良被蒋囚禁，东北军失去领导核心而呈现一盘散沙的状态。第二，民国时期军阀专政体制的传承，这是根本原因。中国是一个重视传统的国家，“中国没有根深蒂固的代议政治传统”，却有着几千年根深蒂固的皇权专制传统。“帝制的推翻和民国的建立，只是推翻了存在多少个世纪的一成不变的政权体制，而又开始了一个军阀时期，国家分裂成许多个军事长官统治下的政治势力范围。”“即令是国民党统治下的中国，也是如此。”张作霖由地方军阀起家一度控制北京中央政权，更加诠释了有军权才有政权的军阀思维的合理性，而军人又讲究以服从命令为天职，完全是独断集权。这些都会对从体制内成长起来并已为既得利益者的张学良产生巨大影响：一方面使他认识不到这种专制体制的不合理性；另一方面即使张学良能认识到这种体制存在弊端，他也无法找到更完善的制度来替换，他所能做的至多是从体制内进行改革、修补，而其专政的本质是无法改变的。

四、结　语

通过对东北政委会内部结构及其运作机制的分析，笔者认为，虽然东北政委会的组织结构过于庞大，但其权力运作模式还是表现出了“较强稳定性和凝聚力”。正因为这一特点，奉系才有效地避免了在张作霖去世后政权内部因权力纷争而可能导致的分崩离析，保证了张学良时期政权的团结和巩固，也使得奉军退回关外后，张学良得以保住东北而没有被蒋介石和日本分化瓦解。所以说，东北政委会的运作机制虽然并不是最为完善的一种，但对处于20世纪20年代军阀混战政治环境中的奉系来说，却是较为适合的一种，并为奉系日后充分利用东北资源东山再起、再次入关奠定了坚实的组织和领导基础。

东北政委会的成立，表明了奉系政权由张作霖时期的绝对专制体制转变成为张学良时期的相对民主体制。从奉系政权自身生存发展的角度说，这次转变对于奉系延续对东北的控制具有重大意义。东北易帜后，国家形式上统一，而形式统一的标志就是奉系旧政权体系的废除和国民党新政权体系在东北的建立。从东北保安委员会到东北政务委员会，正是这一“旧”到一“新”的转变。虽然是“新瓶装旧酒”，但奉系旧政权通过名称和组织形式的变化得到了国府的承认，完成了由旧政权向新政权的转变，也就实现了奉系对东北的再控制。

从国民党国民革命目标实现程度的角度说，东北政委会的成立以及奉系政权的延续(虽然奉系军阀在东北易帜后演变成为国民党新军阀)，使国民革命的目标并未全部、彻底的实现。1926年开始的北伐消灭了吴佩孚和孙传芳两大军阀，1928年开始的二次北伐打败了奉系，使之退回东北。然而由于日本干涉以及国民政府力量不足以整合中国北方，所以国民党对东北采取政治解决方式，以致奉系得以延存，北伐的结果也就仅实现了国家的形式统一，也使得国民政府势力并未真正进入中国北方。而奉系的延存又加剧了中国北方地方势力的膨胀，反过来又使国民政府更难以对北方中国加以整合，1930年爆发的中原大战，蒋派与反蒋派联盟的“党统”与“国是”之争，正是国民政府这一窘境的真实写照。所以在20世纪20年代末，中国北方成为民国政治版图的中心地带，也成了这一时期国民党新军阀博弈的重心所在。

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