进城务工人员医疗保险问题研究

[摘 要] 随着我国社会主义市场体制的完善和城市化进程的加快及进城务工人员与日俱增，在我国医药卫生改革推进过程中，进城务工人员的医疗保障问题已日益成为社会关注的热点和难点问题。本文通过了解城市农民工医疗保障状况，提出目前解决农民工医疗保障的一些建议，为有关部门制定医疗保障制度提供重要依据。

[关键词] 农民工 医疗保险

一、前言

随着我国社会主义市场体制的完善和城市化进程的加快，进城务工人员与日俱增，按照全面建设小康社会的要求，到2020年我国城镇化率要达到56％，这就意味着今后每年要有1300万农民进入城镇。

进城务工人员是在我国特定国情下形成的特殊社会群体，在我国现代化建设中这种现象将长期存在。根据统筹城乡发展的要求，广泛开展农民工的医疗保险问题调查研究，及时制定适合农民工特点的医疗保险制度，完善我国医疗保障体系；推动农村富余劳动力的合理有序转移，增加农民收入，为加快城镇化进程提供强有力的政策支撑和制度保障，都具有重要的现实意义和深远的战略意义。

进城务工人员是城市建设不可替代的主力军，为我国工业化和城市化作出很大贡献，其健康应引起有关部门的高度重视，需要采取综合措施，建立有力保障体系，改善进城务工人员的健康状况，为构建和谐社会写下重要篇章。

二、进城务工人员的定义

进城务工人员特指非城镇户口的职工，是随着城市化和工业化进程加快，转移到城市和乡镇就业，又与土地保持一定的经济关系，从事非农生产和经营，以工资性收入为主要经济来源的农村富余劳动力，是既不同于城镇居民，又有别于农村农民的特殊群体，也就是我们通常提到的“农民工”。

三、进城务工人员的医疗保险现状

进城务工人员主要集中在劳动密集型产业，从事的脏、累、险的重体力劳动，不仅劳动强度大，而且缺乏必要的劳动保护，生活环境、饮食条件都较差，进城务工人员群体在城市的社会、经济地位以及城市的政策环境决定了该人群存在很多健康乃至生命安全问题，意外伤害和患病的可能性极大。这不仅影响进城务工人员及其家属的健康，而且对城市传染病的爆发和流行带来潜在危险。然而，恰恰是这些最脆弱、最需要保护的群体，他们的基本卫生医疗保障问题却没有得到应有的解决。

近几年，基本医疗保险制度已基本建立，到2011年1季度，我国城镇医疗保险制度覆盖人群已达4.48亿人，但许多城市基本医疗保险覆盖范围还仅限于城镇企业的职工和国家行政事业单位的工作人员。由于城乡分割的管理体制及对农民工的歧视，身为农业户口的农民工被排除在制度之外。在我国广大城市，农民工的医疗保险基本上是一个空白。城镇医疗保险体制改革没有把进城务工人员包括在内，由于农民工常年打工在外，难以联络，现行的农村合作医疗对他们来说也是名存实亡，介于城镇职工和传统农民之间的农民工就这样失去了在社会医疗保障体制中应有的权益。农民工虽居住在医疗资源丰富的城市，但面对疾病，他们却不能像城市职工一样享受医保，自身又无力承担在城市的医疗费用，他们唯一的选择只能是“小病扛，大病回”。

近两年，国家实行医疗制度改革，农民工医疗保障问题得到一定缓解，农民工既可以参加新型农村合作医疗，又可以灵活就业人员形式参加城镇职工基本医疗保险，但是其投保率十分低。

四、发现的问题

1、农民工既不同于城镇居民，又有别于农村居民，参加医疗保险处于两难境地。1998年我国颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，实行社会统筹和个人帐户相结合的基本医疗保险制度，覆盖城镇所有用人单位和职工，城镇灵活就业人员也可以参加基本医疗保险。而在我国农村，则正在建立以大病统筹为主的新型合作医疗制度。农民工若参加城镇职工社会医疗保险有许多制约因素，而参加以大病统筹为主的新型农村合作医疗保险制度又与其务工现状相背离，致使他们中的大多数处于无保障的状态。

2、现行的医疗保险制度与农民工的特点不相适应。一方面，当前我国医疗制度主要是针对城镇固定工设计的，并要求养老、工伤、失业和生育等几大险种“捆绑”参保。农民工普遍年轻、少病、流动性强、失业再就业转换快，加上工资低，对一些险种要求不迫切，不同群体之间的需求差异也很大，导致部分人宁愿企业增加少量工资也不参保。另一方面，医疗保险门槛高、负担重。现行医疗保险缴费标准的起点多以职工月平均工资的比例为标准，而职工平均工资的统计口径不合理，尚不能完全代表全体劳动者的收入水平。有资料显示，超过70%的农民工实际工资达不到最低缴费基数。过高的缴费标准既加重了农民工和企业的负担，又影响了农民工和企业参加社会保险的积极性。

3、我国现行医疗保障制度尚不能在区域和城乡之间实现有效对接。近年来,不少地方开始尝试将农民工医疗保障就地纳入城市社保体系。但是这种地区性的政策无法满足农民工流动性的需求，社会保险基金区域统筹与农民工跨省流动存在尖锐矛盾。另外，各个城市为农民工提供的医疗保险存在诸多差异，政府管理的漏洞与制度本身的不合理也使这一本来保障农民工权利的制度难以实施。

五、对策建议

1、农民工的“双保”模式

“双保”模式即参保人员既参加城镇医疗保险，又参加农村合作医疗。这样既保了大病风险，又可以享受门诊报销，农民工医疗服务利用率高。建议在经济发达地区可采取此模式，也可由农民工自己选择其中一种，或二种保险都参加的“双保”模式。

2、消除地区间，城乡间障碍，建立有利于农民工地区间流动的配套政策，实现城乡社会保障制度的衔接和整合

城市外来务工人员存在着职业转换快、地区之间流动性大的特点，目前迫切需要制定农民工在地区之间流动的医疗保险关系接续的有关政策，以确保他们参加医疗保险的连续性和参保人员享受医疗保险待遇的稳定性。按照统筹城乡发展的要求，做好与新型农村合作医疗的政策和管理办法的衔接，同时在管理体制上要减少矛盾冲突，降低运行成本，提高管理效率。

3、积极建立农民工疾病医疗社会保险制度

建立农民工的疾病医疗保障尤其是大病保障制度。由于农民工所从事的大多是脏、累、重、险的工作，劳动条件相对比较恶劣，生活、居住条件亦较差，患病是难以避免的。在缺乏保障机制的情况下，患病尤其是大病不仅给农民工带来身体的伤害，同时也可能会导致失业，从而因为失去经济来源陷入贫困。所以应当建立针对农民工的大病医疗部分的社会统筹保障机制，在最大范围内分散由于疾病给农民工带来的风险。在此基础上，有必要对农民工医疗保险进行一定的分类。那些在城市的工作相对稳定、有固定住所并将长期在城市工作的部分农民工，可以参加当地的各种基木医疗保险。那些流动性大、从事短期工作的农民工可以参加专为农民工设立的医疗保障制度。该制度缴费较低，可根据民工的实际情况设计不同的保障层次。具体而言，首先该医疗基金有个缴费的底线，所有民工都要按此标准缴纳，按此层次享受的待遇。在此基础上，如果农民工愿意还可以缴纳更多的保险金，相应享受较多的保险待遇。

4、完善制度，构建城镇职工一体化的社会保障体系

我国目前医疗保障制度覆盖范围不广、保障人群狭窄、医疗保险险种单一，农民工医疗保障问题的出现就是这一制度缺陷的体现，但我们不能头痛医头、脚痛医脚，将来必定还有新的医疗保障问题出现。所以，从国家层面上，目前亟待建立一个低水平、广覆盖、多层次的社会医疗保障体系。各地可以此为主线，以覆盖城乡全体居民为目标的，按社会经济发展的不同状况和各个社会收入阶层的不同承受能力，对社会医疗保障制度进行总体规划和设计，并制定分步实施的具体方案。

从长远考虑，农民工最终都将被纳入整个社会保障体系，因此对农民工这个群体的医疗保障最好不要作为一个单独的统筹体系，而是将其纳入整个城镇职工基本医疗保险的大范畴通盘考虑，否则在操作和管理上会产生很多问题。目前，可充分考虑农民工和企业的承受能力，合理确定缴费率和保障方式，最终由“农民工”模式逐渐过度到与城镇职工保障相同。

5、加大医保政策宣传力度，积极推进社会保障立法，实现法制化管理

农民工医疗保险意识不强，对医保政策了解不够，因此做好农村务工人员的宣传和引导工作，让他们理解社会保障的政策和规定，提高他们积极主动的参保意识。

为保障农民工基本权益，政府有关部门在制度设计上，应把农民工医疗保障纳入医疗保障制度之中，切实维护他们的权益。解决外来农民工等社会弱势群体的医疗保障问题，是政府应尽的责任。当前这部分人群保障不足的主要原因：一是是缺少政府投入，二是缺少制度规定。国家应通过立法和制定相关政策明确界定政府的责任范围和承担责任的程度，并明确有关社会保障基金的筹资渠道，以确保这部分人群医疗保障问题的根本解决。

总之，随着社会经济的进一步发展，以及城市化的进程不断加快，农民工医疗保障必将逐步完善，使农民工的医疗保障达到较高的水平。

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